II OSK 934/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 945/09 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 945/09, po rozpoznaniu skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, rozpoznając odwołanie Wójta Gminy N. od decyzji Starosty S. znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodno-prawnego na eksploatację oczyszczalni ścieków typu "[...]" i odprowadzenie ścieków ze szkoły Nr [...] w L. do rzeki S., udzielonego Szkole Podstawowej Nr [...] w L. decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...] na rzecz Gminy N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 190 i 191 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., Wójt Gminy N. zwrócił się do Starosty S. z wnioskiem o przeniesienie decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. wydanej przez Wojewodę Rzeszowskiego w sprawie udzielenia Szkole Podstawowej na gminę N. Oczyszczalnia ta posadowiona jest na działce o nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy N. oraz jest użytkowana i eksploatowana przez Gminę N. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta S. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] o odmowie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego wyżej szczegółowo opisanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy N., zarzucając naruszenie art. 190 ust. 1 i 2 Prawo ochrony środowiska i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, utrzymując powyższą decyzję, skoncentrowało się argumentach merytorycznych, związanych z przeniesieniem praw i obowiązków na gruncie art. 190 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne przeniesienie praw i obowiązków wynikającej z decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...] w trybie art. 190 Prawa ochrony środowiska na rzecz Gminy N.. W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest badanie następnej przesłanki warunkującej przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia określonej w art. 190 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, tj. rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązku. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r. skargę wniósł Wójt Gminy N., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż gmina N. nie jest władna do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ przysługuje jej tytuł prawny do gruntu, na którym wzniesiona jest oczyszczalnia ścieków, oraz art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem jedynej przesłanki zawartej w tym przepisie, od której uzależniona jest możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, a to przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania przeniesionych na nowy podmiot obowiązków, a także 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się zaskarżonej decyzji do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu uzasadniającej możliwość przeniesienia na gminę N. praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację oczyszczalni ścieków. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i przeniesienie na Gminę N. praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację oczyszczalni ścieków i odprowadzenie ścieków ze Szkoły Nr [...] w L. do rzeki S., udzielonego Szkole Podstawowej Nr [...] w L. decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie bezspornym jest, że podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację przedmiotowej oczyszczalni ścieków były przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230). Zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2005 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 219) pozwolenie na eksploatację oczyszczalni ścieków oraz odprowadzanie ścieków uzyskuje się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa ta reguluje m. in. kwestie udzielania, wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, a także przejście tegoż pozwolenia na następcę prawnego zakładu, który je uzyskał. Stosownie do przepisu art. 134 ust. 1 ustawy, następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia z zastrzeżeniem ust. 2., który stanowi, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Takie uregulowanie powoduje, że przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji stosownie do unormowań zawartych w art. 190 i 191 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wydanej przez właściwy organ w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne Starosta działający z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a organem odwoławczym jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. To on zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie, jako organ I instancji orzekał Starosta S. a odwołanie od jego decyzji rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie co w świetle powyższych ustaleń stanowi naruszenie prawa i daje podstawę do orzeczenia jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze Gminy N. było przedwczesne. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię przepisu art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w związku z art. 190 i 191 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 181 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, na skutek błędnego przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji w trybie art. 134 ustawy - Prawo wodne w związku z art. 190 i 191 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w konsekwencji czego zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem SKO, Sąd nie miał podstaw do przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku stanowiska. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w podstawie Prawa ochrony środowiska. Takie uregulowanie powoduje, że przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje w drodze decyzji stosownie do unormowań zawartych w art. 190 i 191 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przy zachowaniu innych zasad wynikających z tej ustawy. Błędne jest ograniczanie stosowania przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska tylko do jej przepisów art. 190 i 191. W konsekwencji Kolegium uznaje, że decyzję w trybie art. 134 ustawy - Prawo wodne w związku z art. 190 i 191 ustawy - Prawo ochrony środowiska wydaje starosta nie jako organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, jak to stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, ale jako organ ochrony środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego starosta w przedmiotowej sprawie jest organem, o którym mowa w art. 376 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Nie znajduje tym samym w przedmiotowej sprawie, wbrew temu co twierdzi Sąd, art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ani też art. 4 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Sąd nie wziął ponadto pod uwagę art. 181 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 181 ust. 2 warunki i tryb wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia wodnoprawnego oraz właściwość organów określają przepisy ustawy Prawo wodne, z zastrzeżeniem ust. 3. Zastrzeżenie to ma więc zastosowanie także do kwestii właściwości organów. W myśl art. 181 ust. 3 cyt. ustawy do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio między innymi art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska, biorąc pod uwagę treść ust. 2, także w zakresie właściwości organów. W tym zakresie Kolegium powołało wyrok NSA, sygn. akt II OSK 674/06 z dnia 24 kwietnia 2007 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z unormowaniem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że sąd I instancji wadliwie przyjął, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji w trybie art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w związku z art. 190 i 191 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Nietrafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Ta ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego nie została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacyjnie rozwinięta, w szczególności poprzez określenie, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji – czy nieprawidłowy jest wynik wykładni, czy nieprawidłowości dotyczą przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) lub sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Niezależnie od powyższego, z treści uzasadnienia wynika, że błędny charakter wykładni autor skargi kasacyjnej upatruje w jej wyniku, nieprawidłowo ustalającym organ właściwy w sprawie. Argument taki jest jednak niezasadny. Stosownie do unormowania art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ust. 2 tego przepisu odsyła zatem do zasad przejęcia praw i obowiązków unormowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Istotne w tym kontekście jest zatem ustalenie, które przepisy tej ustawy mogą wypełniać dyspozycję wskazanego wyżej odesłania. Na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska, kwestie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia normują art. 190 i 191. Przepisy te stanowią, że przejęcie pozwolenia następuje w drodze decyzji (art. 190 ust. 3) wydawanej na wniosek zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji (art. 190 ust. 1) i to jedynie wówczas gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonywania praw i obowiązków wynikających z pozwolenia (art. 190 ust. 2). Organ właściwy do wydania pozwolenia może w decyzji przenoszącej prawa i obowiązku dodatkowo orzec o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczeń (art. 190 ust. 5). Sama decyzja o przeniesieniu pozwolenia wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 1) a wygasa po upływie roku od daty jej wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 2). Przy czym decyzję o przeniesieniu pozwolenia można wydać więcej niż jednemu podmiotowi (art. 191 ust. 2). Z przepisów powyższych można więc wywieść regułę, iż przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, jeśli daje on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia. Ponadto, taki sam charakter będzie mieć też regulacja, że nabywca instalacji przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację oraz, iż w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Przepisy te wskazują więc na warunki, na których następuje przeniesienie praw i obowiązków oraz formę prawną przeniesienia. I tylko w takim zakresie będą one stosowane na gruncie ustawy Prawo wodne do rozstrzygnięć dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji. Mimo, że nie są one zasadami prawa w znaczeniu, w jakim klasycznie przypisuje się taki charakter normom spełniającym określone warunki (por. S.Wronkowska, M.Zieliński, Z.Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 24 i n.), należy w tych regulacjach odczytać treść odesłania, o którym mowa w art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Odesłanie takie nie może natomiast dotyczyć reguły kompetencyjnej, treść której winna być, w tradycji praworządnego sytemu prawnego, określona tak precyzyjnie, jak tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest to możliwe. Formuła powyższa oznacza nie tylko zakaz domniemania kompetencji, czy też przyznawania kompetencji w tych sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej przede wszystkim na gruncie precyzyjnie sformułowanych przepisów prawnych, bez sięgania do kreujących szerszy luz decyzyjny rozumowań per analogiam lub skorzystania z odesłania systemowego. Nie jest zatem zasadne ustalanie właściwości organu przez odwoływanie się do odesłania do innej ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy odesłanie to nie dotyczy wprost właściwości organu, lecz sposobu i warunków przenoszenia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia. A za skorzystaniem z takiego odesłania optuje Kolegium w skardze kasacyjnej, nie dostrzegając roli wyraźnej regulacji ustawy Prawo wodne w tym względzie. Właściwość rzeczową do wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji określać należy na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ustanawia on regułę w zakresie właściwości, zgodnie z którą organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta powiatu (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OW 37/05 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który wykonuje to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W myśl natomiast z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie Prawo wodne pełni właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Regulację tę należy traktować jako właśnie regułę ustalającą jednoznacznie właściwość dyrektora. Na ustalenie właściwości rzeczonej w zakresie decyzji dotyczących przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji nie ma natomiast wpływu art. 181 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w przypadku przeniesienia praw i obowiązków. Stosuje się go jedynie w przypadku wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 181 ust. 2) i tylko w przypadku takich rozstrzygnięć stosuje się odpowiednio m.in. art. 190 i 191 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc w zaskarżonym wyroku przyjął, że organem odwoławczym od decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Nie zmienia powyższych konkluzji fakt powołania się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 674/06, w którym Sąd, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, które nie obejmowały naruszenia art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie rozważał zagadnienia właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach wskazanych w art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.