II GSK 830/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1665/09 w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz T. Ł. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1665/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2004 r., oddalił skargę. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2004 r. T. Ł. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wraz z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych dotyczył następujących działek rolnych: działki A o pow. 43,12 ha (położonej na działkach ewidencyjnych: nr [...] o pow. 42,67 ha, nr [...] o pow. 0,17, nr [...] o pow. 0,28), działki B o pow.0,51 ha (położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,17 ha, nr [...] o pow. 0,17 ha, nr [...] o pow. 0,17 ha), działki C o pow. 0,34 ha (położonej na działce ewidencyjnej [...] o pow. 0,34 ha). Wydanie decyzji poprzedzone było kontrolą przeprowadzoną na miejscu w dniu [...] sierpnia 2004 r. Kontrola odbyła się bez zawiadomienia strony o zamiarze jej przeprowadzenia z zastosowaniem metody pomiaru GPS. W jej wyniku stwierdzono, że zmierzona powierzchnia działki rolnej A wynosi 38,89 ha, działki rolnej B 0,16 ha, a działki rolnej C 0,34 ha. Przeprowadzona kompensacja powierzchni pozwoliła na ustalenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 10,78 %. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] przyznał płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 15.215,06 zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 43,97 ha, a powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie – 39,39 ha. W odwołaniu skarżący podniósł, iż powierzchnia działek została wyliczona w oparciu o dokument urzędowy – wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2004 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku kontroli na działkach rolnych A i B stwierdzono niezgodność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowano przepisy dotyczące sankcji zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE.L 01.327.11, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającym środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE.L 03.328.21), a konkretnie art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę (wyrok z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/06) stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżącego oparty na twierdzeniu, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działek neguje treść dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów. Sąd wskazał, że nie można w sensie prawnym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej zdefiniowanym dla potrzeb problematyki dopłat bezpośrednich. Wskazał też, że dane wynikające z ewidencji gruntów są niezbędne jedynie dla ustalenia położenia działek ewidencyjnych, na których zlokalizowane są podane we wniosku działki rolne, natomiast dane dotyczące powierzchni działek rolnych nie wprowadza się do ewidencji gruntów. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli bez zawiadomienia i udziału skarżącego. W ocenie Sądu, o tym, że przeprowadzana kontrola na miejscu ma charakter niezapowiedziany decydują regulacje europejskie i ta zasada nie może być zmieniona przepisami krajowymi. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego zastosowanej metody pomiarowej - GPS - Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS jest jedną z dopuszczalnych metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek. Sąd wskazał, że skarżący kwestionując ustalony w wyniku kontroli pomiar działek rolnych, nie podał według jakiej metody została ustalona powierzchnia działek rolnych deklarowanych we wniosku, a tym samym nie wykazał, czy deklarowana powierzchnia została prawidłowo ustalona. Natomiast weryfikując zasadność zarzutu naruszenia pkt 41 preambuły i przepisu art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie może znaleźć zastosowania, ponieważ nie zostały spełnione określone w nim przesłanki, a mianowicie skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za złożony wniosek, który nie był poprawny pod względem faktycznym. W skardze kasacyjnej T. Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie rzeczywistej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ administracji ocenił materiał dowodowy z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a Sąd przyjął, w ślad za organem, że skarżący występując z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, w sposób zawiniony wskazał większą powierzchnię działek rolnych niż ich powierzchnia rzeczywista, oczekując od skarżącego, iż udowodni okoliczność przeciwną. Zarzucił również naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 k.p.a. Skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, poprzez przyjęcie a priori zawinionego charakteru działania skarżącego i bezzasadne obciążenie skarżącego sankcją przewidzianą w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2419/2001. Skarżący, wskazując we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnię działek rolnych działał w dobrej wierze z uzasadnionym przekonaniem, iż podane przez niego powierzchnie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Ponadto wyjaśnił, iż jako powierzchnie działek rolnych A, B, C wskazał powierzchnie gruntów ornych, łąk trwałych oraz pastwisk trwałych, za które to kategorie gruntów przyznawane są płatności bezpośrednie. Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II GSK 514/07, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku uznano jako trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zaniedbał należyte wyjaśnienie czy organy administracyjne, prowadzące postępowanie administracyjne, naruszyły przepisy normujące jego przebieg i czy naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą sporu w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na treść art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 było ustalenie, czy skarżący wykazał, deklarując powierzchnię działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, że jego działanie w tym przedmiocie było niezawinione w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji, czy przepis ten winien mieć zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący we wniosku o przyznanie dopłat deklarował jedynie te kategorie gruntów – kierując się przy tym wypisem z rejestru gruntów – które faktycznie w takim charakterze uprawiał, zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji organ był zobligowany wyjaśnić jakie jest rzeczywiste źródło niezgodności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych a ich powierzchnią rzeczywistą i czy niezgodność ta znajdowała swe źródło w zawinionych działaniach skarżącego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być ocenione jako niezawinione założenie takiego wniosku w rozumieniu ww. przepisu. Sąd stwierdził, iż powyższy aspekt sprawy w kontrolowanym postępowaniu nie został prawidłowo rozważony przez Sąd I instancji. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wobec stwierdzenia braków w ustaleniach faktycznych istotnych dla zastosowania art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu, należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, art. 76, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy administracyjne nie podjęły wszystkich czynności procesowych koniecznych do zebrania pełnego materiału dowodowego. Organy administracji zaniechały dokładnej analizy dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z ewidencji gruntówki, nie wyjaśniły, jakie jest rzeczywiste źródło niezgodności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych a ich powierzchnią rzeczywistą i czy niezgodność ta znajdowała swe źródło w zawinionych działaniach skarżącego. W związku z powyższym Sąd zobligował organy administracji do powtórzenia postępowanie w powyższym zakresie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność w wysokości 15.215,06 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawdził powierzchnię zgłoszoną do dopłat i wykazał niezgodność wniosku ze stanem faktycznym. Podkreślił też, że nie kwestionuje prawdziwości danych zawartych w ewidencji gruntów, ponieważ we wniosku o przyznanie płatności nie wskazuje się powierzchni działek ewidencyjnych a powierzchnię działek rolnych. Dopłaty przyznaje się bowiem nie do powierzchni nieruchomości jakie skarżący posiada, ale do powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod uprawy rolne. W ocenie organu skarżący zamiast przepisać powierzchnię działek z rejestru gruntów powinien dokonać pomiaru powierzchni upraw, a następnie wpisać tą powierzchnię do wniosku o dopłaty. Odnosząc się do art. 44 ust. 1 w zw. z pkt. 41 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, organ zauważył, że skarżący nie działał w dobrej wierze, albowiem nie dokonał pomiarów rzeczywistych upraw do czego był zobowiązany. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zarzucił naruszenie art. 76 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, dalej: ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r.), poprzez przyjęcie, że skarżący wskazując powierzchnię działek w oparciu o ewidencję gruntów i budynków nie działał w dobrej wierze. Zarzucił również naruszenia art. 6, art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił bowiem przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego dla zastosowanych względem skarżącego sankcji. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 44 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny jest w zasadniczej mierze bezsporny. Sporna jest jedynie kwestia możliwości zastosowania sankcji, której przesłanką jest wina skarżącego. Wskazał też, że przy ocenie uchybień przyjęto obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Skarżący podniósł zarzuty tożsame z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że skarżący ostatecznie nie zakwestionował wyników kontroli na miejscu, co więcej w latach następnych składał wnioski do powierzchni stwierdzonej w drodze kontroli na miejscu. Mając powyższe na względzie organ uznał, że skarżący wypełniając wniosek nie działał w dobrej wierze. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie przez organy skarżącego za winnego złożenia niepoprawnego pod względem faktycznym wniosku o przyznanie płatności, pomimo niewykazania, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są nieaktualne, za niezasadny. W jego ocenie Sąd I instancji uchylając decyzje z dnia [...] maja 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie rozstrzygnął o prawidłowości stanu faktycznego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, iż nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Poza tym dane dotyczące powierzchni działek rolnych, nie są danymi, które wprowadza się do ewidencji gruntów. Zatem, w ocenie Sądu, skoro skarżący nie prowadzi upraw na całej powierzchni nieruchomości powinien dokonać pomiaru powierzchni upraw, a następnie wpisać tę powierzchnię do wniosku o dopłaty. Sąd za niezasadny uznał więc zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Sąd zgodził się również z organem, że skarżący decyduje, na jakim obszarze prowadzi produkcję rolną, a w związku z tym powierzchnia upraw co rok może się różnić od powierzchni ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków. Następnie, przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii braku winy w działaniu skarżącego, Sąd podkreślił, iż problem prawidłowości zastosowania prawa materialnego nie został rozstrzygnięty. W związku z tym organy obu instancji trafnie przyjęły, że w ustalonym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala bowiem na przyjęcie, że skarżący ponosi winę za podanie błędnych danych we wniosku o przyznanie płatności. Twierdzenia skarżącego, że podając powierzchnię działek działał w zaufaniu do dokumentu, jakim jest wypis z ewidencji gruntów i w zaufaniu do oświadczeń innej Agencji Państwowej, która przy sprzedaży działek odwoływała się do zapisów w ewidencji gruntów nie może stanowić o jego dobrej wierze, gdyż powierzchnia działek ewidencyjnych jest bezsporna. Spór dotyczy podanej we wniosku powierzchni działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych, a tych danych nie zawiera ewidencja gruntów. Skarżący nie wykazał, w oparciu, o jakie pomiary, przez kogo wykonane i jaką metodą powierzchnia przez niego podana jest rzeczywistą powierzchnią wykorzystywaną do produkcji rolnej. W ocenie Sądu I instancji od osoby zajmującej się zawodowo produkcją rolną można oczekiwać, że przy wypełnianiu wniosku dochowa należytej staranności i przedstawi rzeczywisty obszar zajęty pod uprawy. Za niezasadne Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowanie, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony organy wyjaśniły dokładnie stan faktyczny, a ich ocena materiału dowodowego nie jest dowolna. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skierowane przeciwko uzasadnieniu decyzji, odwołujące się do braków w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W skardze kasacyjnej T. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: a) art. 190 zd. 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu odmiennej od ustalonej w wydanym w toku niniejszej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 514/07 wykładni prawa materialnego, art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 76 k.p.a. sprowadzającej się do stwierdzenia, że "Jeżeli więc dane w ewidencji gruntów są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku zarzutów postawionych w skardze i stwierdzenie, że "podniesiono zarzuty uprzednio sformułowane w odwołaniu od decyzji", choć treść zarzutów jest znacznie szersza, jak również zdawkowe odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego podniesionych w skardze sprowadzające się do stwierdzenia, że "Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. c) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na błędnym przyjęciu, w ślad za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, a wbrew dokumentom zgromadzonym w aktach sprawy w postaci aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 25 czerwca 2002 r. (Rep A 3917/2002 sporządzonego przez notariusza w Suwałkach Bożenę Bińczyk), wniosku skarżącego o przyznanie płatności z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz wypisu z ewidencji gruntów dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem – że skarżący wskazywał we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnię działek ewidencyjnych podczas gdy skarżący wskazywał jedynie część powierzchni działek ewidencyjnych, które w wymienionych dokumentach są określone jako różnego rodzaju użytki rolne i były w takim charakterze wykorzystywane. II. przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, t.j.: art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 polegającą na przyjęciu, że o braku zawinienia rolnika może świadczyć jedynie przeprowadzenie pomiarów na gruncie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż WSA w K. zarzucił nie wykazanie przez skarżącego w oparciu, o jakie pomiary, przez kogo wykonane i jaką metodą powierzchnia przez niego podana jest rzeczywistą powierzchnią wykorzystywaną do produkcji rolnej. Tymczasem w ocenie skarżącego nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby w przypadku uznania, że uprawie podlega cała powierzchnia gruntów rolnych i innych gruntów wykorzystywanych do produkcji rolnej ustalić ich powierzchnię na podstawie danych z ewidencji gruntów. Skarżący wskazał, iż wypis z ewidencji gruntów zawiera nie tylko ogólną powierzchnię działek ewidencyjnych, lecz także informację o powierzchni poszczególnych kategorii gruntów. Skarżący odwołując się do tego dokumentu wymienił we wniosku jedynie te kategorie gruntów, które są wykorzystywane rolniczo. Zabieg ten jest poprawny, gdy rolnik wykorzystuje rolniczo całość dostępnego areały, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy. Następnie podkreślił, że wzorzec wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich opracowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z którego wynika nawet, że "Do wypełnienia wniosku wystarczy także wypis z ewidencji gruntów i budynków o niepełnej treści (informacja)". Następnie stwierdził, że wykładnia art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie znajduje podstaw ani w treści tego przepisu, ani innych przepisów dotyczących płatności bezpośrednich na rzecz rolników, w szczególności ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru i jest sprzeczne z wykładnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Przystępując do jej rozpoznania należy na wstępie zauważyć, iż Sąd I instancji rozpoznając po raz kolejny sprawę był zobowiązany uwzględnić dokonaną we wcześniejszych stadiach postępowania wykładnię art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, w myśl której, jeśli powierzchnia gruntów została podana przez rolnika zgodnie z aktualnymi danymi z ewidencji gruntów, to wówczas nawet ustalenie mniejszej powierzchni tych gruntów powinno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku, w rozumieniu powołanego przepisu. Zatem Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien był przede wszystkim skupić się na zbadaniu, czy organ wyjaśnił przyczynę powstania nieścisłości między zgłoszoną przez skarżącego do płatności bezpośrednich powierzchnią gruntów a powierzchnią gruntów stwierdzoną przez organ. Dokonana przez Sąd kontrola w powyższym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa. Należy bowiem zauważyć, iż organy obu instancji nie zakwestionowały prawdziwości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie których został wypełniony wniosek o płatności bezpośrednie, co przy założeniu, że rolnik wykorzystuje rolniczo całość dostępnego areału, powinno prowadzić do wniosku, że wynikłe z tego tytułu nieprawidłowości należy ocenić jako niezawinione, w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Dodatkowo wypada zauważyć, że organ odwoławczy uznał (s. 5 decyzji), iż skarżący nie zmienił sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów w latach 2002 – 2004, a dokładniej od dnia ich nabycia do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności. Organ jako bezsporne przyznał również, iż skarżący podał we wniosku jedynie powierzchnię gruntów ornych, łąk trwałych oraz pastwisk trwałych wchodzących w skład wskazanych działek ewidencyjnych, z wyłączeniem powierzchni zadrzewionych, zakrzewionych, nieużytków, gruntów rolnych zabudowanych, gruntów pod stawami czy też rowów. Zatem wskazane powyżej okoliczności, w świetle braku innych dowodów, nie dawały podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Sam pomiar gruntów za pomocą urządzenia nawigacji satelitarnej GPS nie wyjaśnia jeszcze przyczyn powstałej różnicy, jak też tego czy skarżący wykorzystując dane z ewidencji gruntów i budynków miał świadomość niezgodności tych danych ze stanem rzeczywistym. Może on jedynie wskazywać na wykonanie pomiarów z większą dokładnością. Należy także zauważyć, iż organ wielokrotnie podnosił, że skarżący występując o dopłaty powinien znać obszar uprawianych gruntów, z czym co do zasady należy się zgodzić, niemniej jednak należy również zauważyć, iż sam organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił przyczyny powstania rozbieżności tylko w odniesieniu do działki rolnej B, podając, że powierzchnia faktycznie uprawiana wynosi 0,16 ha, natomiast na pozostałej powierzchni kwalifikowanych użytków rolnych inspektorzy terenowi nie stwierdzili śladów użytkowania rolniczego. Zaniechanie przez organ dokładnej analizy dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z ewidencji gruntówki oraz nie podjęcie wszelkich działań w celu wyjaśnienia, jakie jest rzeczywiste źródło niezgodności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych a ich powierzchnią rzeczywistą stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwieniem do tego rodzaju działań nie mogą być pojawiające się trudności z tym związane. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Tym samym wyrok Sądu I instancji akceptujący ten stan rzeczy narusza prawo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.