VII SA/Wa 1779/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg R. D. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz J. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: J. D. oraz R. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]. Swoją decyzją Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego, na posesji usytuowanej przy ulicy [...] w W. (działka nr x), oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej R. D. pozwolenia na budowę ww. budynku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 17 października 2005 r. Wojewoda [...] w niniejszej sprawie wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. D., wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/06, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. D. (uczestniczka postępowania) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ korespondencja przeznaczona dla niej nie była kierowana w oddzielnej kopercie, lecz łącznie w jednej przeznaczonej także dla inwestora – R. D.. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 931/06, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie I. i S. U. – właściciele sąsiedniej działki nr y złożyli pismo, w którym wskazali na nieprawidłowo usytuowany śmietnik na działce nr x, zbudowanie garażu nadziemnego w ostrej granicy z ich posesją, z którego wody są odprowadzane na ich działkę oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast inwestor – R. D., ustosunkowując się do ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskował o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 2 w związku z 158 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.). W jego ocenie decyzja Nr [...], zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca R. D. pozwolenia na budowę, jest niezgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...], ponieważ decyzja Burmistrza ustalała warunki zabudowy dla obiektu budowlanego o zupełnie innych parametrach, w zakresie: ilości mieszkań i miejsc garażowych oraz postojowych, powierzchni zabudowy i użytkowej, kubatury, w innym usytuowaniu w stosunku do granicy z sąsiednią działką nr y. Ponadto Wojewoda wskazał, że ww. decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała nadbudowy o jedną kondygnację budynku istniejącego na działce nr x, a z kolei zatwierdzony decyzją Nr [...] projekt zagospodarowania działki nie przewidywał, uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy – placu zabaw i rekreacji. Organu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. W oparciu o ww. ustalenia Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W jego ocenie tak znaczne różnice pomiędzy projektem budowlanym zamiennym a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczają, że naruszenie prawa jest rażące, a wydana decyzja – niemożliwa do zaakceptowania jako wydana przez organ praworządnego państwa. Odwołania od ww. decyzji złożyli: J. D. oraz R. D., zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, wydanym w sprawie "bliźniaczej" (dot. stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]). Dodatkowo R. D. w swoim odwołaniu wskazał na naruszenie art. 42 ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 1994 r. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), wskazując, że projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], przewiduje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, 10-mieszkaniowego (zamiast 9.), z garażem w kondygnacji piwnicznej na 16 samochodów (zamiast 8), o powierzchni zabudowy 515 m2 (zamiast 280 m2), powierzchni użytkowej 1290,6 m2 (zamiast 750 m2) i kubaturze 4318 m3 (zamiast 3600 m3), usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr y (zamiast 9 m od granicy z ww. działką). Projekt zagospodarowania przewiduje również budowę 2 zewnętrznych miejsc parkingowych (zamiast 16.). Projekt zagospodarowania zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nie przewiduje natomiast budowy uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - placu zabaw i rekreacji. Ponadto organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektowany budynek mieszkalny zwrócony jest w stronę granicy z działką budowlaną nr ew. y ścianą z otworami okiennymi i został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki (część garażowa z tarasem). Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], w sposób rażący narusza ww. przepisy prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ocena prawidłowości decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: J. D. oraz R. D.. J. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], wskazując, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 387/07 jest również wiążący w niniejszej sprawie, a w ścianie budynku usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią nigdy nie było i nie ma otworów okiennych. W jej ocenie organ administracyjny błędnie uznał, że w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. R. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], wskazując na błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 42 ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 1994 r. Ponadto wskazał, że przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może stanowić tylko rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy mieć na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. Jedną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie której organy obu instancji orzekały w niniejszej sprawie jest kwalifikowane naruszenie prawa – "rażące naruszenie prawa" (pkt 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie nieważnościowe, ponieważ nie wyjaśniły podstawowych kwestii dotyczących oceny rażącego naruszenia prawa i nie objęły oceną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. całego materiału dowodowego sprawy. Tym samym, decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy te wymagają od organów administracyjnych podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ administracyjny (nadzorczy) dla prawidłowego ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego winien nie tylko wskazać na różnice, które są zasadnicze, pomiędzy decyzją Nr [...] (zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę), a decyzją o warunkach zabudowy, ale także określić, czy w świetle porządku prawnego, takie różnice są nie do zaakceptowania. Organy obu instancji winny mieć bowiem na względzie, że na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winien określić: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, okres ważności decyzji. A zatem jak wynika z ww. przepisu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytyczała ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające kolejnym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, ale dopiero na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjście organu administracyjnego poza ww. elementy określone w art. 42 ust. 1, może oznaczać, że doszło po przekroczenia ustawowych kompetencji. Np. w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu, jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę (por. wyrok z dnia 5 marca 2001 r. Naczelnego Sadu Administracyjnego sygn. akt IV SA 24/99, publ. LEX nr 53359). Z tego względu organy administracyjne ponownie przeprowadzając postępowanie nieważnościowe winny rozważyć, czy naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy ma postać kwalifikowaną – "rażącego naruszenia prawa". Ponadto w celu ustalenia kwalifikowanej postaci naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, w pierwszej kolejności organy nadzorcze winny ustalić dokładne usytuowanie obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, ponieważ z uwagi na posadowienie garażu na działce nr x w granicy z działką sąsiednią nr y i treść § 12 ww. rozporządzenia jest to element sine qua non do ustalenia, czy doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa, nie mówiąc o "rażącym naruszeniu prawa". W dacie wydawania decyzji Nr [...] (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę) obowiązywał bowiem § 12 ust. 4 rozporządzenia, który określał odległości jakie należy zachować pomiędzy budowanym budynkiem a granicą działki sąsiedniej. Jednak w ust. 5 i 6 dopuszczał określone odstępstwa, w tym m.in. możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazania wymaga, że organ II instancji dokonał błędnych ustaleń, że w granicy z działką nr y posadowiono budynek, który zawiera otwory okienne. Materiał dowodowy jaki znajduje się w aktach sprawy nie pozwala na takie stwierdzenie. Z projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki nr x wynika, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 5,95 m od granicy z działką nr y. A zatem zupełnie chybiony jest zarzut organu II instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego z przyczyny wskazanej w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, z uwagi na treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny, wobec zarzutów właścicieli działki nr y (zgłoszonych w trakcie postępowania nieważnościowego), obowiązany będzie zbadać, czy usytuowanie śmietnika oraz projektowany sposób odprowadzania wód opadowych z tarasu, znajdujących się na działce nr y, w sposób rażący narusza uzasadnione interesy osób trzecich. W uzasadnieniu organów obu instancji brak jest ustaleń co do uzasadnionych interesów osób trzecich i wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie działek sąsiednich. Ponadto dla pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy organ administracyjny winien zbadać, czy inne elementy zagospodarowania działki nr x nie naruszają rażąco interesu osób trzecich oraz zapoznać się z treścią drugiej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], na którą powołano się projekcie zagospodarowania działki nr x. W projekcie tym uwzględniono również rozbudowę istniejącego już na działce nr x budynku (na rysunku oznaczonym dwójką). Jednak w niniejszej sprawie rozbudowa tego budynku nie jest przedmiotem projektu budowlanego zamiennego, jaki i decyzji Nr [...] (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę). Dodatkowo wskazania wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy nadzorcze obu instancji ograniczyły się wyłącznie do sprawdzenia czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ww. organy administracyjne w ogóle nie zbadały, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone przez organy nadzorcze obu instancji w sposób niepełny. Z tych względów należy uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazania wymaga, że organ II instancji ma rację twierdząc, iż w tej sprawie nie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 387/07. Wbrew twierdzeniom skargi choć wyrok ten wydany w sprawie "bliźniaczej", to jednak z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. - nie wiązał organu administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.