VII SA/Wa 1838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W., I. W., J. W., K. W. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. W., I. W., J. W., K. W. i M. K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nałożył na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na A. i J. W., M. K. oraz K. i I. W. obowiązek rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...], obręb L., Gm. I.. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż w oparciu o oględziny na działce o nr ewidencyjnym [...] - ul. C. - ustalono, że właściciele działki nr [...] w La. wybudowali ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych bez podmurówki o wysokości 1,5m. Łączna długość grodzenia wynosi 101m. Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia. Analizując stan faktyczny organ pierwszej instancji stwierdził, że ogrodzenie wybudowane na działce nr ewidencyjny [...] stanowi samoistny obiekt budowlany nie związany z zabudową działki nr [...], która posiada własne ogrodzenie. Na mocy uchwały Rady Gminy I z dnia [...] stycznia 2001 r. ulica C. została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Ogrodzenie powstało na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną jako ciąg pieszo-jezdny o szerokości 8 m. Fakt, iż ulica nie została jeszcze urządzona nie pozbawia jej charakteru publicznego. W związku z tym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, budowa ogrodzenia podlegała zgłoszeniu właściwemu organowi, a inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali. Aby umożliwić legalizację przedmiotowego ogrodzenia w oparciu o art. 49 b ustawy Prawo budowlane należało w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że ogrodzenie znajduje się na drodze publicznej należy stwierdzić, że wykonana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 49b ust 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli: A. W., M. K., I. W., J. W., K. W.. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ administracji nie równo traktuje strony uznając tylko racje Wójta Gminy I. z jednoczesnym pominięciem racji drugiej strony postępowania. Przede wszystkim twierdzili, że ogrodzenie wybudowano na działkach stanowiących ich własność. Wójt Gminy I. nie przedstawił żadnych dowodów na to, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy. Przeznaczenie gruntu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do zmiany własności. W związku z tym, nie można mówić o drodze publicznej dopóki właścicielami przedmiotowego gruntu są osoby prywatne. Odwołujący się twierdzili również, że nie można mówić o drodze publicznej dopóki faktycznie nie zostanie urządzona. Zapisy w rejestrach gruntu nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy i mogły zostać zmanipulowane. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały Rady Gminy po zasięgnięciu opinii właściwego Zarządu Powiatu. Z materiału dowodowego wynika, że uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2001 r. ul. C. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Działka o nr ewidencyjnym [...] stanowi część w/w drogi. Ponadto organ stwierdził, że ul. C. została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną oznaczoną jako ciąg pieszo- jezdny o szerokości 8 m. W związku z tym, ul. C. stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Prace budowlane wykonywane bez zachowania wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego skutkują wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie stan faktyczny wypełnia przesłanki normy prawej zawartej w art. 49b ust 1 Prawa budowlanego i zgodnie z ust. 2 cyt. wyżej przepisu do legalizacji może dojść w przypadku jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym płanem zagospodarowania przestrzennego nie można zastosować w przedmiotowej sprawie procedury legalizacyjnej określonej w art 49 b Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać decyzję nakazująca rozbiórkę ogrodzenia. Organ drugiej instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów wynikających z prawa własności. Kompetencje w tym zakresie posiadają wyłącznie sądy powszechne. Skargę na tę decyzję złożyli: A. W., M. K., I. W., J. W., K. W. wskazując, że powyższa decyzja narusza prawo, a także ich interes prawny i związku z tym wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.)F sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a podnoszonych przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało również przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 77 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustaJenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że,, Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." LEX nr 220797 . W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430 W innych orzeczeniach wskazano na istotny element postępowania odwoławczego dotyczący oceny materiału dowodowego. I tak w wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1164/06 wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." Należy również wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ ł instancji nie wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2008r. sygn. akt VH SA/Wa 1046/08. Rozpoznając poprzednio sprawę Sąd stwierdził, że organy nie wykazały na podstawie jakiego aktu prawnego oraz w jakim trybie przedmiotowa działka weszła we władanie Gminy Izabelin oraz jak doszło do nadania jej nowego numeru. Bez ustalenia powyższych okoliczności nie jest możliwe rozstrzyganie o zastosowaniu odpowiednich norm prawa materialnego. Jak już wcześniej wskazywano Skarżący twierdzą że są właścicielami działki, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi drogę gminną. Kwestionują też wiarygodność wypisów z rejestru gruntów i tryb dokonanych podziałów działek sąsiadujących z działką o numerze ewidencyjnym [...]. W tej sytuacji organ I instancji po otrzymaniu wyjaśnień przesłanych przez Gminę Izabelin winien na podstawie źródłowych dokumentów dotyczących w/w podziałów ustalić w jakim trybie doszło do tego podziału i w jaki sposób doszło do nadania działkom nowej numeracji. Pismo Gminy należało uznać za informację o istniejących dowodach, które należało przeprowadzić. Nie można zapominać, że we wskazanym wyżej piśmie Gmina przypisuje sobie określone uprawnienia jak też wskazuje, że była aktywnym uczestnikiem procesu podziału działek. Co więcej Urząd Gminy w swoim piśmie dokonuje oceny wiarygodności twierdzeń Skarżących uznając, że nie mają żadnego uzasadnienia. Okoliczność ta sprawiała, że konieczna była weryfikacja podanych informacji w oparciu o stosowne dokumenty. Ustalenia też wymaga w jaki sposób w wyniku podziału działki [...], która stanowiła drogę powszechnego użytku a jej właściciel nie był znany, właścicielem działki [...] stała się Gmina I. a działki [...] osoba fizyczna. Z akt sprawy wynika, że prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości prowadzonej ewidencji gruntów i ewentualnego podziału przedmiotowych działek, wszczęte na wniosek Skarżących. Fakt ten tym bardziej powinien skłonić organy administracji do analizy dostępnej dokumentacji. Wskazać też należy, że w toku niniejszego postępowania złożono mapę sytuacyjną z 23.10.2001 r., na której numeracja i usytuowanie działek odpowiada twierdzeniom Skarżących a jest sprzeczna z mapą dołączoną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie można stwierdzić, że przedstawione przez organy obu instancji uzasadnienie własnych decyzji jest powieleniem pisma Urzędu Gminy I. z dnia [...] marca 2009r. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w oparciu o niepełny materiał dowodowy i w związku z tym nie można mówić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem nie możliwe jest ustalenie praw i obowiązków stron tego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania a w szczególności prawidłowo ustalą stan faktyczny. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.