II OSK 1019/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska /spr./ Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Ciechanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/09 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Ciechanowskiego na bezczynność Rady Miasta Ciechanów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora [...] w C. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zarządu Powiatu Ciechanowskiego na bezczynność Rady Miasta Ciechanów, zobowiązał tę Radę do rozpoznania wniosku Zarządu Powiatu i podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Zarząd Powiatu Ciechanowskiego wnioskiem z 11 lutego 2009 r. wystąpił do Rady Miasta Ciechanów o wyrażenie zgody na odwołanie radnego Miasta Ciechanów ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury – [...] w C. Na sesji z dnia 26 marca 2009 r. Rada Miasta nie podjęła żadnej uchwały w zakresie wniosku wobec tego Zarząd 1 kwietnia 2009 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, na co Rada nie zajęła stanowiska, a udzielona odpowiedź, stwierdzająca, że Rada nie wyraziła zgody na odwołanie radnego nie odpowiada stanowi faktycznemu. W takiej sytuacji Zarząd Powiatu wniósł skargę na bezczynność Rady, która – odpowiadając na nią – wniosła o jej oddalenie wobec tego, że Zarząd nie posiada zdolności sądowej, bowiem nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo taką ma [...] w C, jako jednostka mająca status pracodawcy. Nadto odrzucenie skargi Rada uzasadniła jej niedopuszczalnością z uwagi na przedmiot sprawy. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, domagała się jej oddalenia, gdyż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ przejawia brak aktywności. Na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta wyjaśnił, że umowę o pracę z radnym została zawarta pomiędzy nim a Zarządem Powiatu Ciechanowskiego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przytoczeniu przepisów art. 25 § 1, art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 2 ust. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 2, art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, a także art. 25 ust. 1, art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że skarga jest dopuszczalna ponieważ została wniesiona przez uprawniony podmiot – starostę – działającego w imieniu Zarządu Powiatu, z zachowaniem trybu i terminu wniesienia i w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga jest nadto uzasadniona, bowiem Rada Miasta miała obowiązek zajęcia jednoznacznego stanowiska w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym i podjęcia decyzji czy wyraża zgodę czy nie w formie uchwały (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym), zatem nie podejmując żadnej uchwały w kwestii wyrażenia bądź nie zgody pozostaje w bezczynności – uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rada Miasta Ciechanów wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia oraz odrzucenia bądź oddalenia skargi i zarzucając: 1) nieważność postępowania wskutek wypełnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Zarząd Powiatu Ciechanowskiego posiada zdolność sądową; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez uznanie, że pracodawcą dyrektora samorządowej powiatowej instytucji kultury [...] w C jest Zarząd Powiatu Ciechanowskiego, b) art. 25 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy istnienia obowiązku podjęcia przez Radę Miasta Ciechanowa uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarząd Powiatu Ciechanowskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut nieważności postępowania, która – zdaniem skargi kasacyjnej – polegała na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie skargi podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Na marginesie wyjaśnić należy, że przesłanki nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. W sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, bowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba prawna ma zdalność sądową, tj. występowania przed sądem administracyjnym, a reprezentowana jest w postępowaniu przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, jak wynika z art. 28 § 1. Powiat ma osobowość prawną, jak stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej "ustawa powiatowa", a jego organami są rada powiatu i zarząd powiatu – art. 8 ust. 2 tej ustawy. Zarząd jest organem wykonawczym powiatu – art. 32 ustawy powiatowej, natomiast starosta reprezentuje powiat na zewnątrz – art. 34 ust. 1 tej ustawy. Zarząd powiatu i reprezentujący go starosta ma zatem zdolność sądową w rozumieniu art. 25 ust. 1 P.p.s.a. co do zasady. Natomiast w niniejszej sprawie jego zdolność, a nie instytucji kultury wynika również z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Jednostki samorządu terytorialnego tworzą samorządowe instytucje kultury, o czym stanowi art. 9 ust. 1 tej ustawy i są one z tego tytułu organizatorami, jak wynika z jej art. 10 ust. 1. Uprawnienie do powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje organizatorowi, zatem ten podmiot, tj. jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do podejmowania czynności niezbędnych do powołania lub odwołania dyrektora jednostki kultury. Jak z uregulowań tych wynika to Zarząd Powiatu Ciechanowskiego jest podmiotem uprawnionym do działania jeśli idzie o powołanie lub odwołanie dyrektora jednostki kultury, w tym wystąpienia o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku prawy z tym dyrektorem, który jest radnym – art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa gminna", a dalej inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli uzna takie za konieczne. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność Rady Miasta Ciechanowa została wniesiona przez uprawniony podmiot, jednak nie można się zgodzić z oceną Sądu co do jej zasadności. Zarząd Powiatu Ciechanów wystąpił do Rady Miasta Ciechanów o wyrażenie zgody na odwołanie dyrektora [...] w C., powiatowej instytucji kultury, będącego radnym Miasta Ciechanowa. Wyrażenia takiej zgody wymaga bowiem art. 25 ust. 2 ustawy gminnej, gdyż radny, stosownie do jej art. 25 ust. 1, korzysta z ochrony prawnej w związku z wykonywaniem mandatu. Z akt sprawy wynika, iż wniosek o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury Urząd Powiatu Ciechanowskiego wniósł do Rady Miasta Ciechanów 11 lutego 2009 r., zaś rada umieściła sprawę zgody w porządku obrad sesji zwołanej na 16 marca 2009 r. Przedmiotem obrad Rady był projekt uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W wyniku głosowania uchwała ta nie została przez Radę zaakceptowana, bowiem większość radnych była przeciw, o tej sytuacji Rada Miasta powiadomiła Zarząd Powiatu pismem z dnia 27 marca 2009 r., w którym wskazano, że wniosek Zarządu o wyrażenie zgody był przedmiotem obrad, ale stosunkiem głosów 10 przeciw, 9 za Rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Niewyrażenie zgody Zarząd Powiatu uznał za bezczynność Rady, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to podzielił. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, w której wpłynął wniosek określonego podmiotu. W niniejszej sprawie rada Miasta Ciechanów umieściła wniosek Zarządu Powiatu w porządku obrad sesji, przedstawiając radnym projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyż taki był wniosek Zarządu Powiatu. Uchwały rady gminy można uznać za podjęte, jeśli zapadnie większością głosów, jak stanowi art. 14 ustawy gminnej. Jeśli projekt uchwały poddany radzie pod głosowanie nie uzyska większości oznacza, że uchwała w danej sprawie "nie przeszła", mówiąc językiem potocznym, zatem nie uzyskała akceptacji rady. W niniejszej sprawie przedmiotem była zgoda na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rozpoznanie wniosku przez radę może się zakończyć dwojako – wyrażenie zgody, bądź nie, odrębną bowiem kwestią jest odmowa wyrażenia zgody, o której mowa w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 ustawy gminnej. Jeśli pod obrady rady został poddany projekt uchwały o wyrażeniu zgody i nie uzyskał on wymaganej art. 14 ustawy gminnej większości oznacza to, że rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażenie tej zgody. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do naruszenia art. 25 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy gminnej, bowiem Rada Miasta Ciechanów nie była bezczynna jeśli idzie o wniosek Zarządu Powiatu Ciechanowskiego, a jedynie wniosek ten nie uzyskał jej akceptacji. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi Zarządu Powiatu na bezczynność Rady. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 P.p.s.a.