II SAB/Wa 68/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA - Iwona Dąbrowska - Anna Mierzejewska Protokolant - Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska [...] 1) zobowiązuje Radę Miasta [...] do rozpoznania wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym [...], 2) zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Zarządu Powiatu [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia 11 lutego 2009 r. o wyrażenie zgody na odwołanie radnego Miasta [...] S. K. ze stanowiska [...] samorządowej instytucji kultury – [...] w C., tj. podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na odwołanie ww. z zajmowanego stanowiska. Strona skarżąca zażądała zobowiązania Rady Miasta do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku i podjęcia uchwał w jego przedmiocie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, iż w przedmiotowym wniosku szczegółowo uzasadniła powody, które przesądziły o zamiarze odwołania radnego z zajmowanego stanowiska. Na sesji w dniu 26 marca 2009 r. Rada Miasta [...] nie podjęła jednak żadnej uchwały w zakresie złożonego wniosku. Wobec tego w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zarząd Powiatu [...] wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta nie zajęła stanowiska w sprawie, a udzielona odpowiedź, stwierdzająca że Rada Miasta [...] nie wyraziła zgody na odwołanie radnego ze stanowiska, nie odpowiada stanowi faktycznemu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi z przyczyn formalnych, Rada Miasta [...] podniosła, iż Zarząd Powiatu [...] nie posiada zdolności sądowej, gdyż nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie zarówno legitymację skargową, jak i zdolność sądową posiada [...] w C., jako jednostka organizacyjna, która zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy ma status pracodawcy. Uzasadniając niedopuszczalność skargi ze względu na przedmiot sprawy, Rada Miasta [...] podniosła, iż art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie nakłada na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub o odmowie wyrażenia takiej zgody w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis ten zakazuje rozwiązania stosunku pracy z radnym bez zgody rady, ale nie nakłada na nią obowiązku wyrażenia zgody. Jedyny obowiązek to odmowa wyrażenia zgody, gdy sprawa ma związek z wykonywaniem przez radnego mandatu, a taka sytuacja nie jest przedmiotem skargi. Rada Miasta [...], uzasadniając niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, podniosła, iż konstrukcja art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na to, że stroną przeciwną w postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien być zarówno właściwy w sprawie organ nadzoru oraz ten organ gminy, którego bezczynność w wykonywaniu czynności nakazanych prawem jest przedmiotem skargi. Przy założeniu, że powyższe stanowisko jest słuszne, skarga powinna ulec odrzuceniu. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Rada Miasta [...] podała, iż z zarzutem bezczynności nie zgadza się, gdyż warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi jest brak przejawów aktywności organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem tylko wówczas, gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełnia tego obowiązku, czym narusza interes prawny lub uprawnienie danego podmiotu. Wyrażone przez Radę Miasta na sesji w dniu 26 marca 2009 r. stanowisko było spóźnione, zatem pozostało bez wpływu na dalszy bieg sprawy. W tej sytuacji Zarząd Powiatu [...] miał prawo odwołać radnego z zajmowanego stanowiska bez konieczności podejmowania jakiejkolwiek uchwały przez Radę Miasta [...]. Zarząd Miasta [...] w piśmie z dnia 18 stycznia 2010 r., skierowanym do Sądu, będącym odpowiedzią na pismo procesowe - odpowiedź na skargę, zajął następujące stanowisko: Skarga została złożona nie przez organ administracji publicznej, ale jako organ wykonawczy uprawniony do działania w imieniu organizatora, tj. Powiatu [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493 z późn. zm.), [...] instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. W przypadku, gdy dyrektor powiatowej instytucji kultury jest jednocześnie radnym, dodatkowo organizator musi zgodnie z treścią art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uzyskać uprzednią zgodę rady gminy, której jest członkiem. Uprawnienie Zarządu Powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu wynika również z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). W ocenie Zarządu Powiatu [...], stanowisko Rady Miasta [...] w przedmiocie braku właściwości sądów administracyjnych w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie jest zasadne. Sprawa o wyrażenie zgody przez właściwą radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy kwestii zarządzania jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, a powoływane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Dodać należy, że w trakcie rozprawy z dnia 2 lutego 2010 r. pełnomocnik Rady Miasta [...] oświadczył, że umowę o pracę na stanowisku [...] samorządowej instytucji kultury – [...] w [...], została zawarta pomiędzy radnym Miasta [...] S. K. a Zarządem Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, iż zgodnie z treścią art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Innymi słowy cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym. Natomiast art. 26 § 1 powyżej określonej ustawy stanowi, iż zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) osobowość prawną ma powiat. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy). Natomiast zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należą w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a organizacja pracy zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowanie bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentacja powiat na zewnątrz należy do zadań starosty (art. 34 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie przepis art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) stanowi, iż czynności w sprawach związanych z zakresem prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonuje starosta. Na podstawie zaś art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może wystąpić zatem podmiot zainteresowany, czyli pracodawca, którym w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez Starostę na mocy art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwestię powyższą rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "Czynności z zakresu prawa pracy wobec kierownika ([...]) gminnej jednostki organizacyjnej dokonuje organ gminy (burmistrz), a więc posiada on również uprawnienia do działania w tym zakresie za tę jednostkę (w jej imieniu) w toczącym się przeciwko niej postępowaniu sądowym ..." (postanowienie SN z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II PZ 62/07). Rozstrzygnięcie to odnosi się wprawdzie do ustalenia statusu gminy jako pracodawcy, jednakże z uwagi na analogiczne rozwiązania prawne zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym, wykładnia ta ma zastosowanie do rozpatrywanej sprawy. Natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu. Zgodnie zaś z art. 101a tej ustawy, powyżej przytoczony przepis stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zatem wniesienie skargi na bezczynność organu gminy w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy i w świetle wcześniej przytoczonych przepisów, nie ulega wątpliwości, iż wniesiona skarga jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu, o co wnosił pełnomocnik Rady Miasta, ponieważ skarga została wniesiona: 1) przez uprawniony podmiot – starostę – działającego w imieniu pracodawcy, czyli Zarządu Powiatu [...], 2) z zachowaniem trybu, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i 3) w sprawie z zakresu administracji publicznej – zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, do których należy również [...] w [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazać należy, że, wbrew twierdzeniom Rady Miasta [...], rada gminy ma obowiązek zająć jednoznaczne stanowisko w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym i podjąć decyzję czy wyraża zgodę, czy też nie w formie uchwały, ponieważ w tej formie rada gminy oznajmia wiążąco swoją wolę innym podmiotom (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym). Konsekwentnie – nie podejmując jakiejkolwiek uchwały w kwestii wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody, Rada Miasta [...], pozostaje w bezczynności. Nadto bezczynność Rady Miasta [...] uniemożliwia Zarządowi Powiatu [...] wykonywanie ustawowych działań powiatu, jakimi są zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. kultury (art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy.