II SA/Bd 1071/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz ( spr ) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2010r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Sztab Wojskowy w G., na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U. z 2002r., Nr 21, poz. 205 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 7e i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004r. w sprawie uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2004r., Nr 125, poz. 1309), a także art. 106 § 1 i 5 k.p.a. negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt zagospodarowania działki [...] przy ul. Z. w G. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na przedmiotowej działce planowana jest inwestycja K. P., polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wody i zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, wewnętrzną instalacją gazu oraz tuneli foliowych w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym przy ul. Z. w G. Organ podniósł, że nieruchomość, o której mowa położona jest ok. 420m od krawędzi pasa startowego lotniska wojskowego O. Jak wynika z dalszych ustaleń, planowana wysokość całkowita budynku wynosi 9,29m – tj. 51,12 m n.p.m., natomiast maksymalna, dopuszczalna wysokość zabudowy w tym rejonie wynosi ok. 47,10m, w związku z czym projektowany budynek narusza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192). Organ wskazał ponadto, iż budynek o którym mowa narusza treść § 29, § 30 i § 31 ww. rozporządzenia, w związku z czym uznać należy, iż realizacja inwestycji na działce [...] stanowiłaby zagrożenie dla ruchu lotniczego odbywającego się na lotnisku O. We wniesionym od powyższego postanowienia odwołaniu K. P. podniosła, że budynek na działce [...] znajduje się poza obszarem płaszczyzny podejścia zatwierdzonym przez Ministra Obrony Narodowej w procesie realizacji Lotniska O., w związku z czym dopuszczalna wysokość budynku w rejonie płaszczyzny nie leży w sferze zainteresowania inwestora. Jednocześnie odwołująca się wniosła o wykazanie na mapie płaszczyzny podejścia zatwierdzonej przez MON lokalizacji budynku. Wskazać należy, iż w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenie odbioru przez K. P. postanowienia z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z adnotacji uczynionej przez wyżej wskazaną na piśmie będącym odwołaniem, postanowienie o którym mowa otrzymała ona w Urzędzie Miasta G. w dniu [...], zatem w dniu na który datowane jest odwołanie (wpływ do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. w dniu [...]) Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a., Dowódca P. Okręgu Wojskowego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ zauważył, że ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonane przez organ pierwszej instancji przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy. Jak wskazał Dowódca POW, w przedmiotowej sprawie zastosowany został § 2 ust. 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004r. w sprawie uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, zgodnie z którym właściwe organy wojskowe uzgadniają projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i planu zagospodarowania województwa w szczególności w zakresie wymagań dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowywania terenu, wynikających z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz w zakresie wymagań w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, określone w powyższym przepisie wymiary obiektu budowlanego, obejmujące również umieszczone na nim urządzenia nie mogą – z wyjątkiem § 4 rozporządzenia – naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających. Z uwagi zatem na powyższe, planowany na działce [...] budynek stanowi przeszkody lotniczej w rozumieniu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez K. P., w której skarżąca wniosła o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z dokumentu – mapy obszaru płaszczyzny podejścia na podkładzie jawnym, identycznej z mapą zatwierdzoną przez MON w procesie rejestracji Lotniska O. W skardze podniesiony został zarzut bezprzedmiotowości rozpatrywania wysokości budynku leżącego poza obszarem płaszczyzny podejścia. Skarżąca wskazała, że jej argument w tym przedmiocie nie został uwzględniony ani przez organ pierwszej, ani drugiej instancji, które pominęły ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z mapy płaszczyzny. Jak zauważyła skarżąca płaszczyzna podejścia nie znajduje się nad budynkiem. Nie świadczy o tym również nieprecyzyjne stwierdzenie organów, że budynek położony jest ok. 420 m od krawędzi pasa startowego. Skarżąca podniosła, iż nieodnoszenie się organów do jej argumentów i wniosków oraz brak uzasadnienia nieuwzględniania tej argumentacji stanowi naruszenie art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Skarżąca stwierdziła ponadto, że podstawa prawna wskazana przez Dowódcę POW dotyczy opiniowania przez Wojewódzki Sztab Wojskowy projektu Studium Zagospodarowania Gminy oraz projektu planu miejscowego, nie ma za to zastosowania w jej sprawie. W opinii skarżącej negatywna opinia organów może mieć związek z planowaną rozbudową Lotniska Cywilnego Gdynia O. W odpowiedzi na skargę Dowódca P. Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U. z 2002r., Nr 21, poz. 205 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 7e i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004r. w sprawie uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2004r., Nr 125, poz. 1309), a także art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej są szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych w sprawach, w których wykonują w szczególności zadania z zakresu udziału w planowaniu przestrzennego zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Stosownie natomiast do dalszych przepisów zawartych w podstawie prawnej, tj. art. 17 ust. 7e i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno uzgadnia projekt planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Organy te w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza powyżej zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie, wydane w trybie art. 106 k.p.a., powinno dotyczyć uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo szefa Sztabu generalnego WP Zarządu Planowania Strategicznego nr [...] z dnia [...], z którego treści wynika, że sprawa prowadzona jest w związku z wystąpieniem Prezydenta Miasta G. i dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w granicach płaszczyzny podejścia do lotniska w B. D. W ocenie Sądu organy wojskowe orzekając o uzgodnieniu w trybie artykułu 106 kpa, pominęły bardzo istotną okoliczność w sprawie, a mianowicie nie ustaliły na potrzeby jakiego postępowania ma zostać udzielone zaskarżone postanowienie. Inny jest tryb postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inny w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedno co łączy obydwa postępowania, to że opinia wydawana w trybie uzgodnienia sprowadza się do oceny projektu planu, lub projektu decyzji. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest aktu administracji, który miał być przedmiotem oceny przez organy wojskowe obydwu instancji. Analizując zakres przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 106 kpa nie jest wniosek strony, ani też "zamiar inwestycyjny", lecz akt będący projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też projektem decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06 (LEX nr 219341) zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Sąd zwrócił także uwagę, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/05, stwierdził, że art. 53 ust. 4 pkt 9 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1062/05 oraz z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawie sygn. II SA/Kr 32/05. Przez analogię stanowisko sądów administracyjnych zawarte w powyższych wyrokach znajduje również zastosowanie w zakresie uzgodnień wydawanych na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 17 pkt 7 lit. e stanowi o uzgodnieniu projektu planu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno uzgadnia projekt planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 powyższej ustawy, właściwe organy wojskowe, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami - dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 k.p.a. - ze wskazanymi tam szczegółowo organami administracji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy w ogóle brak jest projektu aktu będącego przedmiotem uzgodnienia. Oznacza to, że organ działając w trybie art. 106 kpa dokonał uzgodnienia nie wiadomo na potrzeby jakiego postępowania W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takie działanie organu uzgadniającego jest niedopuszczalne i świadczy o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez ten organ. Uzgodnienie wydawane w trybie art. 106 kpa powinno w przypadku opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oceniać konkretny projekt aktu, a nie ogólne złożenia dopuszczalności inwestycji. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1428/07, LEX nr 460769). Ten sam Sąd, w wyroku z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt 1814/06 (LEX nr 348269) stwierdził, iż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powyższego organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w pierwszej kolejności ustali na potrzeby jakiego postępowania organ I instancji wydał w trybie art. 106 kpa uzgodnienie. Zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz odniesie się pozytywnie lub też negatywnie do żądania skarżącej zawartego w pismach procesowych w zakresie przeprowadzenia dowodów z map. Stanowisku zajętemu w sprawie da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności jednak organ oceni, czy zażalenie skarżącej zostało wniesione w terminie. Sąd ustalił na podstawie akt sprawy, że organ II instancji nie badał dopuszczalności zażalenia zarówno z przyczyn przedmiotowych (zachowanie terminu), jak i z przyczyn podmiotowych (strona postępowania). Organ pominął okoliczności stanu faktycznego, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] wg wykazu nie zostało doręczone skarżącej, a zażalenie na to postanowienie doręczono skarżącej dopiero w dniu [...]. Organ odwoławczy z urzędu powinien badać dopuszczalność środka zaskarżenia mając na uwadze to, że tryb przewidziany w art. 138 kpa zastrzeżony jest dla orzeczeń nieostatecznych. W sytuacji, gdyby się okazało, że zażalenie skarżącej zostało wniesione z zachowaniem terminu organ powinien ustalić właściwy krąg stron postępowania, mając na uwadze to, że w postępowaniu uzgodnieniowym powinny mieć zapewniony udział w sprawie te strony postępowania, które brały udział w postępowaniu głównym. Biorąc pod uwagę wyliczone wyżej uchybienia na postanowienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c", oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.