VII SA/Wa 2259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. i E. M.j kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [..]] na podstawie art. 36a, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4, art. 36 i art. 40 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) - zmienił własną decyzję z dnia z dnia [..] lipca 2006 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce Akcyjnej "I." .S.A. pozwolenia na rozbudowę piekarni – magazyn izotermiczny na działkach przy ul. O. w M., a następnie zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia I..S.A. na rozbudowę budynku piekarni– magazynu izotermicznego przy ul. O. i S.w M. D. i E. M. w dniu [...] kwietnia 2008r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wojewoda [...]decyzją znak[...] z dnia [...]lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - stwierdził nieważność decyzji Starosty W. nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, iż zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany zamienny zakłada szereg zmian w stosunku do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]lipca 2006 r. ,m.in. wykonanie otworu drzwiowego w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...] należącą do wnioskujących oraz powiększenie części budynku na działce [...] usytuowanego na południowej granicy działki wnioskujących. Konsekwencją wprowadzonych zmian jest to, iż otwór drzwiowy znajduje się w ścianie budynku posadowionej w ostrej granicy z działką skarżących. Doszło także do rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002., nr 75, poz. 690.), ponieważ przepisy te dopuszczają sytuowanie obiektów w granicy nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy przewiduje to obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania I. S.A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. w części "dotyczącej otworu drzwiowego w elewacji zachodniej usytuowanej bezpośrednio w granicy działki nr ew. [...] w pozostałym zakresie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]". Organ podał, iż część projektowanego obiektu usytuowano bezpośrednio przy granicy działek o nr ew. [...] oraz bezpośrednio przy granicy działek o nr ew. [...]. Takie usytuowanie obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., uchwalonego uchwałą z dnia [...]kwietnia 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "M.". Nie uzasadniają go również rozmiary działki, na której realizowana jest inwestycja. Zatwierdzone kontrolowaną decyzją rozwiązania projektowe są także niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceniając ujawnioną wadliwości decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ww. rozporządzenia jest bezsprzeczne, jednakże nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołało takich skutków społeczno- gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych należy brać pod uwagę przeznaczenie terenów, na których znajduje się inwestycja i działki sąsiednie. Z planu miejscowego wynika, że nieruchomości te znajdują się w strefie przemysłowo - technicznej. Lokalizacja obiektów przemysłowo – usługowych w tej strefie uzasadnia, zdaniem organu, możliwie najpełniejsze wykorzystanie nieruchomości, a tym samym budowę w granicy. Natomiast zaprojektowanie otworu drzwiowego w elewacji zachodniej przedsięwzięcia, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...] stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym naruszenie to ma rażący charakter w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż niewłaściwa liczba kondygnacji w części biurowej inwestycji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda, plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów o maksymalnie dwóch kondygnacjach, jednakże trzykondygnacyjna część inwestycji zbliżona jest do wysokości dwukondygnacyjnej obiektów. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. i D. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. z powodu podjęcia przez organ rozstrzygnięcia pozbawianego podstawy prawnej. 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez: - niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 144 k.c. - błędną wykładnię § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegającą na przyjęciu, iż samo tylko przeznaczenie terenów może przesadzać o niezastosowaniu tego przepisu, - błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt i Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie niniejszej nie przesądzała o obowiązku zastosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, - niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również zaniechanie wyprowadzenia ocen w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, - art. 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej treść § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jednoznaczna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z tym przepisem budowa w ostrej granicy jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przewiduje to prawo miejscowe. Taką ocenę wyraził Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009r. VII SA/Wa 118/09 tym samym organ orzekający w sprawie nie mógł uznać, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący podnieśli, iż niejednokrotnie wskazywali, że usytuowanie budynku w granicy uniemożliwi im realizację własnego zamierzenia inwestycyjnego, na którego realizację uzyskali pozwolenie na budowę jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty W. Oznacza to, iż organ dowolnie przyjął, iż kontrolowana decyzja nie wywołuje negatywnych skutków społeczno – gospodarczych.. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie przyznaje organowi swobody decyzyjnej. Organ zatem nie mógł stwierdzić, iż niezgodność liczby kondygnacji z wymogami planu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż wysokość ta jest zbliżona do wysokości przewidzianej przez prawo miejscowe. Zdaniem skarżących, bezprawne działanie inwestora uniemożliwia legalne zabudowanie własnej nieruchomości co narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ administracji całkowicie zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania i dokonania ustaleń w zakresie niezbędnym do orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Już na wstępie podnieć należy, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej p.p.s.a.). Organ odwoławczy związany były bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 118/07. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, iż organ winien był ocenić decyzję Starosty W. pod kątem zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie rozważył naruszenia art. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001r., SA/Rz 434/2000). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Już chociażby z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Wskazać także należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, niezależnie od nieprawidłowo sformułowanej sentencji decyzji, nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. w części. W doktrynie i orzecznictwie akceptowany jest podgląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyrok SN z 23 stycznia 2003r., III RN 3/02, OSNP 2004/4/56), jednakże w szczególności wówczas, gdy rozstrzygniecie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Ponadto wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Decyzja ta obejmuje realizację określonego zadania inwestycyjnego jako całość w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i organy tak powinny ją oceniać. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody M. "w części dotyczącej otworu drzwiowego" oparł swoje rozstrzygnięcia jak wynika z uzasadnienia (k. 3 i 4), na badaniu decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] znak: [...] (pierwotne pozwolenie na budowę), która nie była przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż zaskarżona decyzja wydana ponownie została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym poglądem, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16 marca 1998r., II SA 96/98). Organ ponownie rozpatrując sprawę winien mieć na względzie, iż w przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył z należytą starannością, czy wystąpiły podstawy do oceny, iż wydanie kontrolowanej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż umieszczenie otworu drzwiowego w granicy z nieruchomością narusza w sposób rażący przepisy § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, jednakże w ocenie Sądu niezasadne było w niniejszej sprawie orzeczenie co do części decyzji i wyodrębnienie tylko kwestii otworu drzwiowego, w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2006r. odnosiła się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jako całości. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.