II SA/Rz 884/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi N. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego N. M. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2009 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – zwana dalej u.s.g., w związku z wnioskiem Rady Nadzorczej A w T., podjęła uchwałę Nr [...] o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym N. M. zatrudnionym w A w T. Pismem z dnia [...] września 2009 r. N. M. wezwał Radę Miasta w [...] do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie ww. uchwały, wskazując, że została ona podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Stwierdził, że Rada Nadzorcza A występując do Rady Miasta [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim umowy o pracę nie wskazała żadnych powodów, które stanowiłyby podstawę takiego rozwiązania. Faktyczną przyczyną były zdarzenia związane w wykonywaniem przez niego funkcji radnego. Zwrócił też uwagę, że w trakcie dyskusji nad uchwałą na sesji Rady Miasta [...] radni podnosili brak podania przyczyny rozwiązania umowy o pracę, który uniemożliwia dokonanie przez Radę Miasta oceny czy zamierzone zwolnienie nie ma związku z pełnieniem przez niego funkcji radnego. N. M. wskazał także, iż późniejsze działanie tj. uzasadnienie do uchwały Rady Nadzorczej o odwołaniu go z funkcji Prezesa Spółdzielni z dnia [...].08.2009 r. jak i wydanie decyzji z dnia [...] września 2009 r., nr [...] przez Wojewodę [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., która to decyzja podjęta została na podstawie zdarzeń zaistniałych po podjęciu uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., nie mogą być argumentem do pozostawienia kwestionowanej uchwały w obrocie prawnym. Wezwanie to zostało złożone w siedzibie Rady Miejskiej w dniu [...].09.2009 r. Uchwałą z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Rada Miasta [...] nie uwzględniła wezwania N. M. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...].10.2009 r. N. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. Podkreślił, iż Rada Nadzorcza A w T., podejmując w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Rady Miasta [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, nie wskazała żadnego powodu uzasadniającego rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. przekazującym powyższą uchwałę wskazano, iż rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Spowodowało to sytuację, w której Rada Miasta [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie dysponowała żadnym materiałem, który pozwoliłby jej na ocenę czy rzeczywiście rozwiązanie umowy o pracę z radnym nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ocenie skarżącego i zgodnie z powołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, motywy jakimi kierowała się Rada mają istotne znaczenie i powinny być podane w uzasadnieniu uchwały, a brak tegoż uzasadnienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie, narusza zasady państwa prawa i praworządności. Rada Miasta nie zbadała czy rozwiązanie umowy o pracę nie wynikało z wykonywanego prze niego mandatu radnego. Wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, albowiem na skutek jej podjęcia został odwołany z funkcji Prezesa Zarządu A w T. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada Miasta [...] wskazała, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru w trybie art. 91 u.s.g., wydał ostateczną decyzję orzekającą o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie stwierdzającą jej nieważności. Nadto skarga, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, jest niedopuszczalna. Organ wskazał, iż uchwała podjęta została w sprawie o charakterze indywidualnym i wiąże się wyłącznie ze sferą prawną skarżącego. N. M. nie wykazał, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zalicza się do katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, a zatem skarga w przedmiotowej sprawie jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Rada Miasta alternatywnie sformułowała również wniosek o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Według organu zaskarżona uchwała nie narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. bowiem zawiera uzasadnienie i jest zgodna z przepisami i ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny. Potwierdza to postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym przez Wojewodę [...], który nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17.09.2007 r, sygn. II PK 36/07 i z dnia 11.12.2007 r., sygn. I PK 152/07 organ wskazał, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest swobodnej decyzji Rady, z wyjątkiem sytuacji gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi kierować ma się rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody lub jej odmowie, nie zobowiązuje również rady do uzasadniania swojego stanowiska. Podkreślono, iż Rada Miasta [...] podejmując uchwałę oparła się na stanowisku pracodawcy N. M., który podał, iż rozwiązanie z nim stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Miasta w [...] w dniu [...] września 2009 r. Odpowiedź na to wezwanie w formie uchwały podjęta została przez Radę Miasta [...] października 2009 r., a w dniu [...] października 2009 r., za jej pośrednictwem N. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Nie zachodzą też przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość spowodowaną umorzeniem postępowania nadzorczego przez Wojewodę [...], jak usiłuje wywieść w odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...]. Ocena organu nadzoru o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nie ogranicza uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia takiej uchwały do sądu. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd. ( A.Szewc, G. Jyż, Z.Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r.). Z treści powołanego przepisu wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy, natomiast w sytuacji gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17.09.2007 r. , III PK 36/07, System orzecznictwa LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2006 r., II OSK 194/06, nie publ., z dnia 18.09.2008 r., II OSK 952/08, LEX Nr 511510). W orzecznictwie podkreśla się, że ani art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy (por. powołany wyrok NSA z 18.09.2008 r.). Motywy zajętego stanowiska rady musząnatomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyroki NSA z dnia 8.06.2008 r. II OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37, powoływany z dnia 9.05.2006 r., wyrok WSA w Lublinie z dnia 7.10.2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX Nr 511513). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. "Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. (...) Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę" (wyrok NSA z dnia 15.12.2005 r., II OSK 1124/05, LEX Nr 190991). W dwuzdaniowym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że Rada Nadzorcza A zwróciła się z wnioskiem i uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. do Rady Miasta [...] o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym N. M. Z treści protokołu z [...] sesji Rady Miasta [...] w dniu [...] lipca 2009 r. wynika, że faktyczne powody rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym pełniącym funkcję Prezesa Zarządu A nie były znane radzie w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem debaty radnych była nawet kwestia zdjęcia z porządku obrad sprawy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z N. M. w celu zbadania tej sprawy przez radę lub specjalnie powołaną komisję. Brak ustalenia jakie były powody rozwiązania stosunku pracy z radnym i oparcie się wyłącznie na gołosłownym stwierdzeniu pracodawcy N. M., występującego do Rady Miasta, że rozwiązanie z nim stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wyjaśnienia motywów pracodawcy nie pozwala też na jednoznaczne stwierdzenie, że uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kwestię te podnosi organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie o charakterze indywidualnym, wiążącym się tylko ze sferą prawną skarżącego. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego i opłaconej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.