I OSK 544/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech -Kłak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 310/08 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 310/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], którą uchylona została decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], odmawiająca zwrotu części działek nr nr [...], [...] i [...], położonych w Krakowie na rzecz M.S., J.H., K.W. i M.W. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Wojewódzki Sąd: M.W., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1992 r., wystąpiła o zwrot nieruchomości, parceli [...] o pow. 388 m2, położonej w Krakowie oraz znajdującego się na niej budynku, która przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1971 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...], Sektor B", realizowaną przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Krakowie, a która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż parcela [...] została podzielona na dwie o nr [...] i [...], z których pierwsza [...] została oddana w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wraz z zabudowaniami na niej się znajdującymi, a przeznaczonymi do rozbiórki, celem wybudowania budynków mieszkalnych i pawilonu handlowo- usługowego. Następnie parcela ta uległa podziałowi na parcele nr [...] i [...], zaś decyzją z dnia [...] października 1990 r. zarządzono przejęcie od Spółdzielni parceli [...] ze względu na nieobjęcie jej w posiadanie i niewykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem, ze wskazaniem, że zostaje ona przeznaczona pod Dzielnicowy Dom Sportu. Na skutek kolejnych podziałów i połączeń parcela [...] utworzyła działkę nr [...], a [...] weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...], ta z kolei wraz z innymi zniosła się do działki nr [...], która uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...]. Z kolei parcela nr [...] wraz z inną parcelą [...] utworzyła działkę nr [...]. Obecnie działki nr [...] i nr [...] stanowią jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem z adresem przy ul. P. nr [...]. Z ustaleń tych wynika, iż wywłaszczona parcela [...] aktualnie odpowiada częściom działek o nr [...], [...] i [...]. Z odpisów z ksiąg wieczystych wynika, iż działka nr [...] stanowi własność Gminy Kraków, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, a prawo to wpisano w dniu [...] listopada 1995 r. Natomiast działki nr [...] i nr [...] również stanowią własność Gminy Kraków, a w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 1993 r. okazało się, że na terenie objętym roszczeniem stoi budynek użytkowany przez Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej "[...]", w latach 1985-1990 przeprowadzony został remont i adaptacja budynku, a prace finansowane były ze środków Urzędu Miasta i Towarzystwa. W trakcie postępowania wnioskodawczyni M.W. zmarła, a w jej miejsce wstąpili spadkobiercy – M.S., J.H., M.W. i K.W.. Analizując taki stan Starosta odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uzasadniając, iż co do działki nr [...] zachodzi sytuacja wskazana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – użytkowanie wieczyste ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. na rzecz osoby trzeciej (Spółdzielnia "[...]"), zaś co do działek nr [...] i nr [...] zastosowanie ma art. 229a tej ustawy – wykorzystanie nieruchomości na inny cel – użyteczności publicznej, kultury fizycznej. Na skutek odwołania M.S., J.H., M.W. i K.W., Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r. Gmina Miejska Kraków sprzedała prawo własności działki nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zatem decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana w oparciu o błędne ustalenia, zatem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, z kolei jeśli chodzi o działki nr [...] i [...] istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji, bowiem odmowa na podstawie art. 229a mogła nastąpić wówczas, gdy na nieruchomości został zrealizowany inny cel, ale taki, który mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, to zaś nie zostało w sprawie wykazane. Gmina Miejska Kraków wniosła skargę na decyzję Wojewody w części dotyczącej działki Nr [...]. W rozważaniach Sąd stwierdził : Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że jeśli idzie o działkę [...], to rozstrzygnięcie Starosty zostało wydane w oparciu o nieaktualny stan prawny, jednak nie ma racji Wojewoda, że wyłączone jest w sprawie zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak należy podzielić ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że jeżeli nieruchomość, o zwrot której toczy się postępowanie nie jest już własnością publiczną, to nie oznacza to, że można wydać decyzję odmawiającą zwrotu tylko z tego powodu bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie na jaki cel nieruchomość została zbyta oraz czy zachodzą przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto odmowa zwrotu w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości jest możliwa dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie zostanie usunięta, a w sprawie organy nie rozważyły tej kwestii, co było konieczne zwłaszcza, że zbycie nieruchomości na rzecz Spółdzielni "[...]" nastąpiło w toku postępowania o zwrot nieruchomości. Gmina Miejska Kraków wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, po uchyleniu rozpoznania skargi i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w stanowisku Sądu uległy zmieszaniu dwie kwestie, odnoszące się do różnych stanów faktycznych: 1) w sytuacji, gdy na podstawie art. 229 "roszczenie nie przysługuje", nie ma konieczności badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ przepis ten o charakterze międzyczasowym, znajdujący odniesienie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., wyłącza całkowicie stosowanie art. 136 i następne u.g.n.; skoro więc zastosowany ma być art. 229, to ocena, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pozostaje bez znaczenia i nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia ani na uprawnienia poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości; 2) w przypadkach niepodlegających hipotezie art. 229, gdy jednocześnie nie jest możliwy zwrot nieruchomości, bowiem nie znajduje się ona we władaniu Skarbu Państwa (jednostki samorządowej), badanie przesłanki zbędności jest konieczne i ma to znaczenie, że może ewentualnie doprowadzić do realizacji przez uprawnione osoby roszczenia odszkodowawczego, gdyby brak możliwości zwrotu nieruchomości był efektem bezprawnego działania organów państwowych (np. wskutek zbycia nieruchomości pominięciem praw poprzednich właścicieli), a w niniejszej sprawie jej stan faktyczny wyczerpuje wyłącznie sytuację wskazaną w punkcie pierwszym. M.W., M.S., J.H. i K.W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej Kraków do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości. Skarga dotyczyła tylko tej części decyzji Wojewody, która odnosiła się do działki nr [...]. Starosta Krakowski odmówił następcom prawnym b. właścicielki zwrotu tej działki na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z tego względu, iż według poczynionych przez niego ustaleń, działka znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., tj. wejścia w życie tej ustawy. Jednak to Gmina w postępowaniu odwoławczym wykazała, iż stan prawny tej działki zmienił się, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2005 r. zbyła ją Spółdzielni – dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu. Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu zapadło na podstawie błędnie ustalonego stanu sprawy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe. Natomiast co do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w sprawie należy zwrócić uwagę na następujący jej aspekt. W trakcie postępowania o zwrot (wniosek M.W. złożyła 3 sierpnia 1992 r.) przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, działania Gminy doprowadziły do zmiany stanu prawnego działki nr [...] – ujawnienie w 1995 r. użytkowania wieczystego Spółdzielni "[...]", w miejsce Spółdzielni "[...]", a następnie w 2005 r. ujawnienie prawa własności Spółdzielni "[...]". Zasadnie Wojewódzki Sąd podkreślił, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego lub zbytej na rzecz osoby trzeciej jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda taka nie zostanie usunięta. Słusznie też Sąd podkreślił, że organy nie wzięły tego aspektu pod uwagę, zwłaszcza, że ustanowienie użytkowania na rzecz Spółdzielni "[...]", następnie zbycie nastąpiło w trakcie postępowania o zwrot (o czym też mowa wyżej). Kwestia czy w sprawie działki nr [...] istnieje czy nie możliwość zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie mogła być rozstrzygnięta dopiero, gdy okaże się, że przeszkoda do zwrotu nieruchomości, o której mowa w tym przepisie nie będzie mogła być usunięta w drodze dostępnych środków prawnych przez strony postępowania. Wobec powyższego oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd należało uznać za prawidłowe, a skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny mi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).