II OSK 1878/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Krystyna Borkowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Lublin od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 527/09 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. II OSK 1878 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Gminy Lublin na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r., którą to decyzją organ uchylił w części, a w pozostałej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r., nakazującą Prezydentowi Miasta Lublina wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] szeregu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Dyrektor Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie. Zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Przewodniczący II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wezwał Prezydenta Miasta Lublina do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia. Dyrektor Zarządu Nieruchomości Komunalnych Lublinie w odpowiedzi na wezwanie wskazał, że Zarząd Nieruchomości Komunalnych jest zakładem budżetowym Gminy Lublin, w tym zakresie ma też zdolność sądową i reprezentuje Gminę Lublin. Na potwierdzenie swoich twierdzeń dołączył do akt szereg dokumentów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sąd pierwsze instancji wskazując na treść art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uznał, że przedmiotowa skarga została wniesiona przez podmiot nie posiadający stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej Gminy Lublin. Uprawnienie takie nie wynika w szczególności z przedłożonych Sądowi dokumentów. Zdaniem Sądu z zapisów statutu Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie wynika, że jednostka ta jest zakładem budżetowym i stanowi komunalną jednostkę organizacyjną Miasta Lublin, utworzoną przez Radę Miasta Lublin, kierowaną jednoosobowo przez dyrektora podlegającego Prezydentowi Miasta Lublin. Podstawowym celem działania Zarządu Nieruchomości Komunalnych jest zarządzanie nieruchomościami w imieniu Miasta Lublin. Jednakże w ocenie Sądu w pojęciu "zarządzania nieruchomościami" nie mieści się uprawnienie do reprezentowania Gminy Lublin w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto treść pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Zarząd na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Lublina z dnia 14 listopada 2007 r. zgodnie, z którym dyrektor uprawniony jest do występowania przed sądami, obejmuje umocowanie do czynności wyłącznie w zakresie wynikającym z przedmiotu działania Zarządu. Dokonując analizy przedmiotu działania Zarządu Nieruchomości Komunalnych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jednostka ta nie jest upoważniona do występowania przed sądami w imieniu Gminy Lublin, będącej właścicielem nieruchomości komunalnych. Statut Zarządu jednoznacznie wskazuje, iż jednostka ta uprawniona jest do reprezentowania Gminy wyłącznie jako właściciela lokali i współwłaściciela budynków we wspólnotach mieszkaniowych. Bezspornym zatem jest, iż uprawnienie do reprezentowania Gminy Lublin nie odnosi się do wszystkich nieruchomości komunalnych, lecz wyłącznie do funkcjonujących we wspólnotach mieszkaniowych. Z tych wszystkich względów Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie nie jest, zdaniem Sądu, uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, co czyniło zasadnym wezwanie Prezydenta Miasta Lublin do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Skoro jednak Prezydent Miasta Lublin nie wykonał wezwania i nie podpisał skargi, należało w ocenie Sądu skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Lublin, w imieniu której działa Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 34 i art. 35 p.p.s.a. poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy postanowienia Statutu i udzielone pełnomocnictwo do działania w imieniu Gminy Lublin stanowią podstawę dla dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie do działania w imieniu Gminy Lublin w zakresie określonym ww. przepisami. Naruszenie ww. przepisu miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło to do odrzucenia skargi złożonej przez podmiot należycie umocowany. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów Statutu Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie i zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Lublina z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla H. L., dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytaczając treść art. 9 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) wskazała, że Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie jest zakładem budżetowym, utworzonym na podstawie Uchwały nr 407/XXXIX/96 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 14 listopada 1996 r., zmienionej Uchwałą nr 241/XVI/2008 Rady Miasta Lublin z dnia 24 stycznia 2008 r. w Lublinie. Celem działania Zarządu jest zarządzanie nieruchomościami w imieniu Miasta Lublina. Z treści pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Zarządu przez Prezydenta Miasta Lublina w dniu 14 listopada 2007 r. zarządzeniem Nr [...] wynika upoważnienie do jednoosobowego zarządzania Zarządem. Zakres umocowania obejmuje czynności wynikające z przedmiotu działania Zarządu, które w szczególności zostały wymienione w postanowieniach § 1 ust. 2. Wśród tych czynności zastało wymienione m.in. uprawnienie do występowania przed sądami i organami ścigania, dochodzenie należności. Zdaniem skarżącej stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, że uprawnienie do reprezentowania Gminy Lublin odnosi się wyłącznie do tych nieruchomości, które funkcjonują we wspólnotach mieszkaniowych jest błędne. Powołanie zakładu budżetowego, zgodnie z przepisami, ma na celu przekazanie temuż zakładowi określonych kompetencji Gminy. Te kompetencje to przede wszystkim prowadzenie zarządu budynkami mieszkalnymi i użytkowymi stanowiącymi własność Miasta Lublina. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie budzi wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, iż adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lipca 2009 r. jest Gmina Lublin, będąca właścicielem budynku w stosunku, do którego nałożono określone obowiązki. Przedmiotem kontrowersji natomiast był fakt, czy Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie jest podmiotem upoważnionym do wniesienia skargi i reprezentowania Gminy Lublin w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym. Rozstrzygając powyższą kwestię, w pierwszej kolejności należało poddać analizie charakter prawny ww. Zarząd Nieruchomości, a także zakres jego obowiązków. I tak, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi." Jak stanowi z kolei art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm.) "gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego." Występujący w niniejszej sprawie Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie w myśl Uchwały Rady Miejskiej w Lublinie nr 407/XXXIX/96 z dnia 14 listopada 1996 r., zmienionej Uchwałą nr 241/XVI/2008 Rady Miasta Lublin z dnia 24 stycznia 2008 r. powołany został jako komunalny zakład budżetowy. Tego typu zakład jest niesamoistną formą organizacyjnoprawną gospodarki komunalnej i charakteryzuje się tym, iż pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie ma osobowości prawnej, a jedynie korzysta z osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie działa w imieniu własnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2083/04, Lex nr 190634). Zakład taki prowadzi jednak określoną działalność w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonego mu przez gminę pełnomocnictwa. W § 2 Uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego Miasta Lublina pod nazwą Zarząd Nieruchomości Komunalnych w Lublinie określono przykładowo przedmiot działalności Zarządu Nieruchomości, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Wśród działań tych wymieniono m.in. "prowadzenie zarządu nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i użytkowymi, stanowiącymi własność Miasta Lublina" (pkt 1-wszy). W pkt 2 § 2 cyt. Uchwały wskazano natomiast, iż przedmiotem działania jest również reprezentowanie Miasta Lublina, jako właściciela lokali i współwłaściciela budynków, we wspólnotach mieszkaniowych powołanych w trybie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388). Wyżej wymieniony zakres działania Zarządu Nieruchomości Komunalnych nie jest określony wprawdzie wyczerpująco, ale chociażby treść wskazanego wyżej pkt 1 § 2 cyt. Uchwały pozwala na stwierdzenie niezasadności stanowiska prezentowanego w skarżonym postanowieniu, iż złożony do akt sprawy statut Zarządu upoważnia tą jednostkę do reprezentowania Gminy wyłącznie jako właściciela lokali i współwłaściciela budynków we wspólnotach mieszkaniowych. Stwierdzić trzeba, iż kwestia reprezentacji Zarządu Nieruchomości Komunalnych została uregulowana w § 5 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 14 listopada 1996 r. i doprecyzowana w § 8 Statutu Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie w związku z § 7 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 14 listopada 1996 r. i § 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 24 stycznia 2008 r. W przepisach tych wskazano, iż Zarządem Nieruchomości Komunalnych kieruje Dyrektor, który jednoosobowo zarządza Zarządem Nieruchomości i reprezentuje go na zewnątrz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Lublina. Dyrektor może udzielać dalszych pełnomocnictw w zakresie ustalonym przez Prezydenta Miasta Lublina. Jak wynika z treści kolejnych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, pełnomocnictwo takie zostało udzielone zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Lublina z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla Pana H. L., dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych w Lublinie. W pełnomocnictwie tym stwierdzono, iż ww. Dyrektor został upoważniony m.in. do występowania przed sądami i organami ścigania oraz ustanawiania pełnomocników procesowych (§ 1 ust. 1 pkt 7 i 8 ww. pełnomocnictwa). W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że z treści uchwały o utworzeniu Zarządu Nieruchomości, jego Statutu a także treści pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Lublina wynika bezsprzecznie, że dyrektor Zarządu został umocowany jako zarządca do reprezentowania Prezydenta Miasta Lublina m.in. przed sądem administracyjnym jako organu wykonawczego Gminy Lublin, będącej właścicielem budynku wskazanego w skarżonym rozstrzygnięciu administracyjnym. Fakt, że zdolność sądową ma jedynie gmina jako osoba prawna i tylko ona ma zdolność do występowania w procesie, nie może przesłaniać okoliczności, iż czynności w postępowaniu sądowym mogą również dokonywać organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Takie stanowisko zaprezentowano też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r. sygn. akt III CZP 160/92 (opubl. OSNC 1993 r. z. 6, poz. 102), gdzie wyrażono pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Tak więc w granicach zakreślonych przez art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wynikających z treści otrzymanego pełnomocnictwa może działać w procesie za gminę kierownik jednostki organizacyjnej gminy (podobnie por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 1996 r. sygn. akt I ACr 140/96, opubl. OSA 1997 r. z. 11- 12, poz. 63 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II PK 312/04, opubl. OSP 2007 z. 2, poz. 20). Stąd też wskazując na powyższe okoliczności, zasadnie zarzucono we wniesionej kasacji wadliwe zastosowanie art. 34 i art. 35 p.p.s.a., bowiem uwzględniając normy wyżej omówione w przedmiotowej sprawie należało uznać, iż kierownik jednostki organizacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Zarządu Nieruchomości Komunalnych, umocowany pełnomocnictwem udzielonym mu przez Prezydenta Miasta Lublina w zakresie działania Zarządu Nieruchomości Komunalnych określonego w uchwale o utworzeniu Zarządu Nieruchomości, jest upoważniony do reprezentowania Gminy Lublin w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi dotyczącej nałożenia obowiązków, których wykonanie mieści się w zakresie wykonywania Zarządu. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.