I SA/Wa 627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w częściach dotyczących rozstrzygnięć w przedmiocie odszkodowania; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie objętym punktem 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu na cele budowy ulicy P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], położonej w K., b. gm. kat. [...] oraz o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość została wydana z naruszeniem prawa – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy K. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] mtr.kw z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] mtr. kw. Z obrębu [...], położonej w K. b. gm. kat. [...], jak również o odszkodowaniu w kwocie [...] zł. Wnioskiem z dnia 25 lipca 1998 r. Z. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na nie otrzymanie odszkodowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] oraz nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdził jej nieważności. Natomiast w części odszkodowawczej Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta K. - działający w imieniu Skarbu Państwa oraz Miasta K. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w mocy. Powyższa decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. została zaskarżona przez Prezydenta Miasta K. - działającego w imieniu Skarbu Państwa oraz Miasta K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 września 2005 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 459/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawczyni Z. G. zmarła w dniu 29 czerwca 2003 r., a więc przed wydaniem decyzji Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, zaś organy nie ustaliły jej następców prawnych. Wnioskiem z dnia 9 marca 2006 r. Z. G., M. G., M. W. oraz B.G. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na cele budowy ulicy [...] (obecnie [...]) nieruchomości oznaczonej jako działki [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...], położonej w K. b. gm. kat. [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdził jej nieważności. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji podniósł, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. jako właściciela nieruchomości wskazano A. W. (która zmarła dnia 8 marca 1968 r.) i przyznano jej odszkodowanie. W dniu wydania tej decyzji A. W. nie żyła i nie można było jej wywłaszczyć, ponieważ z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organ I instancji wskazał, ze koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, o których sytuacji prawnej orzeka organ w danym postępowaniu. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Wojewoda [...] podniósł, że obecnie, wywłaszczone działki nr [...] (po zmianie oznaczenia nr [...]) i nr [...] objęte księgą wieczystą KW [...], jak wynika z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z ewidencji gruntów z dnia 28 września 2006 r. oraz mapy uzupełniającej podziału działki nr [...] obręb [...] z dnia 15 lipca 1994 r., weszły w skład działki nr [...] i [...]. Natomiast, działki nr [...] i [...] wchodzą w skład pasa drogowego ul. [...], są zajęte pod tą ulicę i znajdują się w zarządzie [...] Zarządu Dróg, co zostało potwierdzone pismem [...] Zarządu Dróg z dnia 27 marca 2007 r. Ulica [...] jest drogą powiatową, zgodnie z wykazem kategorii dróg Urzędu Miasta K., czyli drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Zdaniem organu I instancji skoro wywłaszczone działki weszły w skład drogi publicznej, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. w przypadku, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł B. G. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, a w przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlega decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek [...] Zjednoczenia Budownictwa Biura Budowy [...] w K. Przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niezbędne dla przebudowy ulicy [...], jako ulicy dojazdowej do Fabryki [...] w K. Inwestycja przebudowy ulicy [...] została objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny oraz zezwoleniem Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] na wydzielenie pasa drogowego pod ulicę [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji celu użyteczności publicznej określonego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury podniósł, że z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w K. z dnia 15 grudnia 1975 r. nr [...] wynika, że w księdze wieczystej lwh [...] jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości była wpisana A. W. Pismami nr [...] (data nieznana) [...] Zjednoczenie Budownictwa zwróciło się do I. S., J. W., S. K. i J. S. jako domniemanych spadkobierców A. W., o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże rokowania nie przyniosły rezultatu. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1976 r. została skierowana do ewentualnych spadkobierców zmarłej A. W. tj. J. W., I. S., J. S. – S. K., M. J., H. K., K. W. i Z. W., jednak w sentencji decyzji wskazana została jako właścicielka nieruchomości "zmarła" A. W. Również jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazano "zmarłą" A. W. W chwili wydania ww. decyzji A. W. nie żyła, zatem nie można było jej wywłaszczyć, ani też przyznać odszkodowania, bowiem z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. Minister Infrastruktury podniósł, że tylko z tego powodu należy stwierdzić nieważność decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż Naczelnik Dzielnicy K. miał świadomość śmierci właścicielki nieruchomości wskazując ją jako "zmarłą", jednak z uwagi na brak postanowienia spadkowego nie mógł ustalić nowych właścicieli nieruchomości, a doręczył ją ewentualnym następcom prawnym umożliwiając im realizację ich przyszłych praw po przeprowadzeniu postępowania spadkowego. Minister Infrastruktury podkreślił, że wywłaszczona działka nr [...] (po zmianie nr [...]) i działka nr [...] obj. KW [...], weszły w skład działki nr [...] i nr [...]. Obie działki nr [...] i nr [...] weszły w skład pasa drogowego ul. [...], zajęte są pod ulicę i znajdują się w zarządzie [...] Zarządu Dróg. Ulica [...] jest - zgodnie z wykazem kategorii dróg Urzędu Miasta K. - drogą powiatową, a więc drogą publiczną. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, i jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu oraz być własnością osób prywatnych. W związku z powyższym, Minister Infrastruktury uznał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wywłaszczenia, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem ww. nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.G. W uzasadnieniu skargi podniósł, że działki nr [...] i [...] nie zostały objęte planem realizacyjnym i nie podlegały wywłaszczeniu, a także, że działka [...] nie weszła w skład pasa drogowego, nie została zajęta pod ul. [...] i nie została wywłaszczona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K., zarówno w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości jak i w części dotyczącej odszkodowania wydana została z naruszeniem prawa, a z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdził jej nieważności. Niewątpliwie zasadnie organy obu instancji uznały, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, ze została skierowana do A. W., która zmarła w dniu 8 marca 1968 r. i przyznano jej odszkodowanie. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji, jak słusznie wskazały organy musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Należy stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo uzasadniły, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne decyzji Naczelnika Dzielnicy K. w części odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na to, że wywłaszczone działki (nr [...] i [...]) weszły w skład pasa drogowego ulicy [...]. Inwestycja przebudowy ulicy [...] (obecnie [...]) została objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny oraz zezwoleniem Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] na wydzielenie pasa drogowego pod ulicę [...]. Organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że wywłaszczone działki gruntu nr [...] oraz [...], położone w K. były objęte planem realizacyjnym, który przewidywał przebudowę ulicy [...] jako drogi dojazdowej do fabryki [...] w K. (weszły w skład jej pasa drogowego). Ulica [...] jest drogą powiatową, czyli drogą publiczną. Skoro wywłaszczone działki weszły w skład drogi publicznej wystąpiły niepowracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, w przedmiotowej sprawie, że wywłaszczone działki gruntu wchodzące w skład pasa drogowego ulicy [...] stałyby się z powrotem własnością osób fizycznych. Stosownie do art. 2. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007. Nr 19. poz. 115) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne. Stosownie do art. 2a. 1. powołanej ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z mocy samego prawa droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej ani być przedmiotem obrotu. Decyzja w tej części jest prawidłowa, organy obu instancji należycie wykazały iż Naczelnika Dzielnicy K., w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast organ administracji publicznej odnosząc się do decyzji Naczelnika Dzielnicy K. odnośnie części dotyczącej odszkodowania nie wskazał ani jednym zdaniem na czym miałyby polegać nieodwracalne skutki prawne decyzji w tym zakresie, czym naruszył art. 107 kpa. Z art. 107 § 1 i 2 kpa wynika, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Organ powołał art. 156 § 2 kpa, jednakże samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji. Motywy decyzji muszą odnosić się do osnowy całej decyzji, a nie tylko do jej części. Pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Z uzasadnienia decyzji organu nadzoru musi w sposób jasny i jednoznaczny wynikać dlaczego organ kontrolując decyzję Naczelnika Dzielnicy K. w części dotyczącej odszkodowania stwierdził, że decyzja ta wywołała w tej części nieodwracalne skutki prawne i dlaczego nie stwierdził nieważności decyzji w tej części. Brak uzasadnienia uniemożliwia kontrolę poprawności decyzji w tej części. Należałoby zwrócić uwagę na okoliczność, że Wojewoda [...] we wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], która uchylona została z przyczyn formalnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2005 r. w sprawie sygn. akt. akt I SA/Wa 459/04, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] października 1976 r. w części orzekającej o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji wobec takiej zmiany stanowiska organ winien odnieść się szczególnie starannie do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Naczelnika Dzielnicy K. w części dotyczącej odszkodowania oraz wyjaśnić przyczyny dla których zmienił stanowisko, gdyż wcześniej wskazywał na brak nieodwracalnych skutków prawnych w tym względzie. Z przedstawionych względów obie wydane w sprawie decyzje w częściach dotyczących rozstrzygnięć w przedmiocie odszkodowania należało uchylić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.