II SA/Lu 789/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. i M. małżonków S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 9 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 7 listopada 2008 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji fermy norek o wielkości obsady ok. 71 DJP (28400 sztuk) wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ewid. 32 w W., gmina M. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 17 marca 2008 r. M. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji fermy norek o wielkości obsady 71 DJP (28400 sztuk) średniorocznie, wraz z obiektami towarzyszącymi o funkcji rolniczej na działce nr ewid. 32 w miejscowości W., w gminie M. Decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r., nr [...], Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji tej inwestycji. Kolegium decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję z dnia 10 czerwca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 7 listopada 2008 r. organ pierwszej instancji wydał powołaną na wstępie decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji, wskazując, iż inwestycja ta narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym w odległości 35 m i 75 m znajduje się rozproszona zabudowa zagrodowa. W skład tych siedlisk wchodzą budynki mieszkalne, gdyż jest to miejsce pracy, zamieszkania i codziennego wypoczynku rolnika. Ze względu na projektowany sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu funkcja jaką wprowadza planowana inwestycja nie daje się pogodzić z funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich (zabudową zagrodową). Decyzja Kolegium z dnia 23 grudnia 2008 r. znak: [...] utrzymująca w mocy powyższą decyzję z dnia 7 listopada 2008 r. została, po rozpoznaniu skargi A. i M. S., uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Lu 889/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Kolegium nie uwzględniło w swym rozstrzygnięciu decyzji z dnia 5 listopada 2008 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, naruszając tym samym art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mimo, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy, w tym sensie, że nie przesądza o wydaniu lub odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to nie może być ona pominięta przy ocenie całokształtu materiału dowodowego. Dlatego Sąd nakazał Kolegium odniesienie się do tej decyzji i na nowo dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, ze względu na ewentualne immisje, może realnie naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium analizowało powołaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 5 listopada 2008 r., nr [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, iż nie w pełni odniosła się ona do zarzutów jakie postawili planowanej inwestycji mieszkańcy wsi E. i wsi W., dotyczących możliwych szkodliwych oddziaływań na otoczenie tej inwestycji. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego w pkt 4.5 przeanalizowano jedynie emisje amoniaku, natomiast nie analizowano emisji odorów (zapachów). Raport w pkt 10.11. "Oddziaływanie przedsięwzięcia na ludzi, krajobraz i klimat oraz dobra materialne i dobra kultury" stwierdza w zakresie oddziaływania na ludzi, iż "podczas normalnej eksploatacji fermy, nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na ludzi; jak wynika z przeprowadzonych wyżej analiz, uciążliwości związane zanieczyszczeniem atmosfery oraz emisją hałasu, nie wyjdą poza granice obszaru będącego własnością inwestora". Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nawet przy zaproponowanych zabezpieczeniach, nie gwarantuje zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów. W związku z tym Kolegium stwierdziło, iż planowana inwestycja narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa określoną wart. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie zatem organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Lokalizacja tak dużej fermy norek (o obsadzie od 28400 do 37840 sztuk) godzi w zastany stan rzeczy, tj. w zabudowę zagrodową, a nowo wprowadzana funkcja, tj. fermowa hodowla norek z ich uśmiercaniem i pozyskiwaniem skór, nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją tego terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i M. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącym co do zebranego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, celem wyjaśnienia spornych okoliczności w sprawie, art. 153 p.p.s.a (omyłkowo wskazano: "k.p.a."), poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Lu 89/09, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym – stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy –sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków powoduje, iż nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany stanowi teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§2 pkt 4 rozporządzenia). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 17 marca 2008 r. skarżący M. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji fermy norek o wielkości obsady 71 DJP (28400 sztuk) średniorocznie, wraz z obiektami towarzyszącymi o funkcji rolniczej na działce nr ewid. 32 w miejscowości W., w gminie M.. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Poza sporem pozostaje również, iż działka nr ewid. 32 w miejscowości W., na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się w terenie rozproszonej zabudowy zagrodowej – najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości 35 m i 75 m. Prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, iż zabudowa planowana przez skarżących, to jest ferma norek na około 71 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), co zgodnie załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) stanowi 28 400 sztuk tych zwierząt, wraz z pozyskiwaniem ich skór, nie spełnia wymogów określonych w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z funkcją już istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu, nie można uznać, że zrealizowanie wnioskowanej inwestycji w terenie zabudowy zagrodowej stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania omawianego terenu. Lokalizacja tak dużej fermy norek wraz z obiektami towarzyszącymi na omawianej działce godzi bowiem w zastany stan rzeczy, to jest w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę zagrodową, a nowo wprowadzana funkcja, to jest fermowa hodowla norek z ich uśmiercaniem i pozyskiwaniem skór, prowadziłaby do kolizji z obecną funkcją tego terenu. Ponownie należy zatem podkreślić, iż planowana inwestycja narusza określoną w powołanym art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium należycie wywiązało się z obowiązku spoczywającego na tym organie w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Lu 889/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Kolegium do odniesienia się do wydanej w tej sprawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 5 listopada 2008 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i na nowo dokonania oceny, czy planowana inwestycja może naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa. Oceniając zasadność tego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyraził stanowisko, które skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy, w tym sensie, że nie przesądza o wydaniu lub odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja środowiskowa, w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), winna jednak poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy Oznacza to, iż treść decyzji środowiskowej nie przesądza wyniku sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, lecz winna być wzięta pod uwagę w tym postępowaniu przez organy administracji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zrealizowało, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wszystkie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyżej wyroku i odniosło się w sposób wyczerpujący do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż powołana wyżej decyzja środowiskowa nie w pełni odniosła się do zarzutów, jakie postawili planowanej inwestycji mieszkańcy wsi E. i wsi W. (w załączonych aktach sprawy o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia). Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego w pkt 4.5 przeanalizowano emisję amoniaku, a nie analizowano emisji odorów (zapachów). W raporcie tym nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione dlaczego, zdaniem jego autora, "podczas normalnej eksploatacji fermy, nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na ludzi, gdyż uciążliwości związane zanieczyszczeniem atmosfery oraz emisją hałasu, nie wyjdą poza granice obszaru będącego własnością inwestora". W tym zakresie zapisy raportu są niezwykle lakoniczne i nie odnoszą się w żaden sposób do specyfiki planowanej inwestycji (por. pkt 10.11). W tych okolicznościach stanowisko organu drugiej instancji, iż przedmiotowa inwestycja nawet przy zaproponowanych zabezpieczeniach, nie gwarantuje zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów, ma uzasadnione podstawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W szczególności Kolegium odniosło się do wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych i uzasadniło należycie – w myśl art. 107 § 3 k.p.a. – powody utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów art. 10 k.p.a. Zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157 oraz glosa W. Tarasa do tego wyroku, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazali w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazali, że niezawiadomienie ich o przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło im dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu, czy wskazania nowych dowodów. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r., dotyczącego znajdującego się na oryginale zaskarżonej decyzji podpisu członka Kolegium – R. S., należy uznać, iż jest on niezasadny. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku złożenia czytelnego podpisu. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. zobowiązuje tylko do podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i ten warunek formalny został w zaskarżonej decyzji spełniony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Ol 918/09, niepubl.). W komparycji tej decyzji wyszczególniono członków składu orzekającego, podano ich funkcję oraz imiona i nazwiska. Decyzja zawiera także podpisy tych osób, złożone w kolejności, w której zostały wymienione w komparycji (k.72 i 80 akt adm.). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.