II SA/Ol 918/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, zezwolono "[...]", zwanej dalej Spółką, na umieszczenie tablic reklamowych w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 30 września 2006 r., w pasach drogowych ulic: "[...]" oraz ustalono należną z tego tytułu opłatę w kwocie 12.828,30 zł. Następnie, decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r., ten sam organ administracji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 42.418,40 zł za zajęcie w okresie od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. pasów drogowych ulic: "[...]" o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2008 r. Spółka zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 sierpnia 2006 r. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił w tej decyzji status prawny terenu i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Z ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 grudnia 2007 r., doręczonej w dniu 18 grudnia 2007 r. wynikają bowiem nowe fakty i dowody dotyczące powierzchni zajętego pasa drogowego ulic, wypisów z Rejestru Gruntów wydanych przez Urząd Miasta O. oraz zwymiarowanych schematów reklam. Spółka wywiodła, że ustalona decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r. opłata za umieszczenie tablic reklamowych w pasie drogowym została zawyżona, gdyż w niektórych przypadkach zajęty teren nie był pasem drogowym. Podniesiono również, że błędnie przyjęto podstawę obliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego, jako sumę powierzchni przeznaczonych do umieszczania reklam, nie mających wpływu na wielkość powierzchni rzutu poziomego nośnika, zamiast rzutu poziomego nośnika informacji wizualnej. Decyzją z dnia 12 marca 2008 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyn przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 24 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że Spółka nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej zwanej K.p.a. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam stała się ostateczna w dniu 16 września 2006 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie Spółka złożyła w dniu 22 stycznia 2008 r. (data nadania wniosku w palcówce pocztowej – 18 stycznia 2008 r.). O istnieniu nowych okoliczności faktycznych i dowodów w zakresie statusu prawnego terenu, działająca przez swojego pełnomocnika Spółka, dowiedziała się zaś już w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W dniu 26 października 2006 r. z udziałem pełnomocnika strony przeprowadzono bowiem oględziny niektórych miejsc umieszczenia reklam w pasie drogowym. Pełnomocnik strony już na tym etapie postępowania wiedział więc, że część reklam nie znajduje się w pasie drogowym. Ponadto podkreślono, że w dniu 6 listopada 2006 r. pełnomocnik zapoznał się m.in. z wynikami pomiarów geodezyjnych reklam zajmujących częściowo pas drogowy ulic B. oraz L. i w tym samym dniu wystąpił do organu o zmianę w zakresie powierzchni reklam decyzji z dnia 29 września 2006 r., zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 30 listopada 2006 r. Zaznaczono również, że we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie reklam, który wpłynął do organu dnia 29 września 2006 r., Spółka nie uwzględniła reklam, które znajdowały się poza pasem drogowym. Decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii uchybienia terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że pełnomocnik Spółki czynnie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia 12 grudnia 2007 r., a ponadto złożył w dniu 6 listopada 2006 r. wniosek o zmianę decyzji z dnia 29 września 2006 r., w którym powołano okoliczności stanowiące także przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na umieszczenie tablic reklamowych. Stwierdzono, że o fakcie zajmowania pasa drogowego ulic L. i B. tylko przez część reklam Spółka wiedziała już w dniu 26 października 2006 r. Za bez znaczenia w sprawie uznano, kiedy Spółka dowiedziała się, że nie zajęła pasa drogowego ulicy P., skoro domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej ulicy i zezwolenie takie otrzymała. Kolegium usunęło ponadto wadliwość decyzji organu pierwszej instancji dotyczącą podstawy prawnej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 574/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 11 czerwca 2008 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odrzucił skargę. Następnie, wnioskiem z dnia 17 marca 2009 r., Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 11 czerwca 2008 r.. Podniosła, że decyzja ta rażąco narusza: art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak podpisu przewodniczącego Kolegium, niewskazanie przy nieczytelnych podpisach członków tego organu ich imion i nazwisk oraz art. 7, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wywiodła, że niepodpisanie orzeczenia przez wszystkie osoby biorące udział w jego wydaniu rażąco narusza art. 107 § 1 K.p.a., zaś art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialno-prawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarzuciła też, że Kolegium nieprawidłowo oceniło, że zaistniała negatywna przesłanka wznowienia postępowania i w konsekwencji nie wzięło pod uwagę całości argumentacji odwołania Spółki. Strona polemizowała z ustaleniami organów obu instancji dotyczących daty, w której jej pełnomocnik powziął wiadomość o istnieniu nowych okoliczności i dowodów w sprawie. Wywiodła, że zachowała określony w art. 148 § 1 K.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Spółki, Kolegium nie odniosło się również do jej zarzutu dotyczącego uzyskania wiedzy o tym, że reklamy umieszczone przy ulicach P. i P. nie zajmują pasa drogowego tych ulic. Zaniechanie przeprowadzenia przez Kolegium postępowania dowodowego w celu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy uzasadnia zarzut rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponieważ, zdaniem Spółki, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dowodów, które uzasadniałyby należycie stanowisko tego organu i oparł się głównie na bezpodstawnych domniemaniach, to rażąco naruszył także art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia 21 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Kolegium podało w uzasadnieniu, że oceniając decyzję z dnia 11 czerwca 2008 r. nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzono, że kwestionowana decyzja zawiera podpisy całego składu orzekającego. Na czwartej stronie tej decyzji widnieją bowiem własnoręczne, nieczytelne podpisy przewodniczącego i dwóch członków Kolegium, które w sposób wystarczający identyfikują osoby wydające decyzję. Zaznaczono przy tym, że żaden przepis nie wymaga, aby podpisy te były czytelne. Imiona, nazwiska i stanowiska osób biorących udział w wydaniu decyzji zostały zaś wskazane na pierwszej stronie decyzji. Kolegium stwierdziło ponadto, że skoro wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a., to prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania, a organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Przekroczenie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. wynikało z faktu, że o okolicznościach, na które powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, Spółka dowiedziała się najpóźniej w dniu, w którym jej pełnomocnik zapoznał się z całością dokumentacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, czyli 6 listopada 2006 r. Zaznaczono, że przyjmując nawet, że o tych okolicznościach Spółka dowiedziała się w dniu doręczenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, tj. 18 grudnia 2008 r., to wniosek o wznowienie postępowania złożony został z przekroczeniem terminu, gdyż wpłynął do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 22 stycznia 2008 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka ponownie podniosła zarzut braku podpisu przewodniczącego Kolegium pod decyzją tego organu z dnia 11 czerwca 2008 r. Podniosła ponadto, że wniosek o wznowienie postępowania nadała w placówce pocztowej w dniu 18 stycznia 2008 r., naruszono zatem art. 57 § 5 K.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez błędne ustalenie, że Spółka przekroczyła termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. Podniesiono też, że w kwestionowanej decyzji nie rozpoznano zarzutu dotyczącego wadliwych ustaleń faktycznych, dokonanych z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., lecz poprzestano na powtórzeniu ustaleń z decyzji Kolegium z dnia 11 czerwca 2008 r., dotyczących dat zapoznawania się strony z aktami sprawy i pominięto okoliczności, wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Spółka zarzuciła też, że w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. nie odniesiono się do dotyczącego uzyskania wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w zakresie stanu prawnego reklam umieszczonych przy ulicach P. i P. Decyzją z dnia 30 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 21 maja 2009 r. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego braku podpisu. Stwierdził, że decyzja Kolegium z dnia 11 czerwca 2008 r. zawiera podpisy wszystkich członków składu orzekającego. Żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu złożenia czytelnego imiennego podpisu, zatem wymóg przewidziany w art. 107 § 1 K.p.a. został spełniony. Zaznaczono ponadto, że tylko podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną rażąco narusza prawo. Zaprezentowano również pogląd, że art. 57 § 5 K.p.a. nie ma zastosowania do instytucji wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, gdyż dotyczy on zachowania terminów procesowych, a w przedmiotowym postępowaniu kwestię zachowania terminu badano w oparciu o art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publiczne. Z tego względu nawet przyjęcie w całości argumentacji Spółki, nie pozwoliłoby na wznowienie postępowania, skoro wniosek w tej sprawie wpłynął dopiero dnia 22 stycznia 2008 r. Tym samym nie naruszono art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W złożonej skardze Spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 57 § 5 K.p.a., przez jego pominięcie przy ustaleniu daty wniesienia podania o wznowienie postępowania, art. 107 § 1, art. 7 i art. 77 K.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. została podpisana przez przewodniczącego Kolegium i art. 15 K.p.a. przez naruszenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania i wniosła o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącą braku podpisu. Podniosła dodatkowo, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że jedynie podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną oznacza rażące naruszenie prawa, jest sprzeczne z orzecznictwem, w którym dokonano wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 57 § 5 K.p.a., Spółka wywiodła, że skoro przedmiotem analizy zachowania terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. jest data wniesienia podania o wznowienie postępowania, a nie data wszczęcia postępowania, to błędne było pominięcie art. 57 § 5 K.p.a. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę błędnego ustalenia, że nastąpiło przekroczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Spółka uzasadniła brakiem pełnej kontroli decyzji z dnia 21 maja 2009 r. przez zaniechanie ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wbrew treści art. 138 K.p.a., co w konsekwencji naruszyło gwarantowane przez art. 78 Konstytucji prawo do dwuinstancyjnego postępowania. Zarzucono ponadto, że orzecznictwo powołane w zaskarżonej decyzji nie zawiera tez wskazywanych przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, a wyjątki od tej zasady ustanawia art. 127 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co skutkowało uwzględnieniem wniesionej skargi, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty można uznać za zasadne. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 11 czerwca 2008 r., którą to utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 12 marca 2008 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 24 sierpnia 2006 r. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżąca powołała się na przesłankę przewidzianą w pkt 2 tego przepisu, tj. rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX 165717). Sąd podziela stanowisko, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego uprawniają do stwierdzenia, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i art. 77 K.p.a.), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepublikowany). Skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2009 r. rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. polegające na braku podpisu przewodniczącego składu orzekającego Kolegium pod decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r. oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. i art. 57 § K.pa. poprzez jego pominięcie przy ustalaniu daty wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie prawa skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowanego art. 78 Konstytucji RP. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Spółki, iż przedmiotowa decyzja nie została podpisana przez członka i zarazem przewodniczącego składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W tym zakresie należy podzielić wywody tego organu, że decyzja została podjęta przez osoby będące członkami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, których uprawnienia do orzekania w sprawie wywodzą się z przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.). W komparycji decyzji Kolegium z dnia 11 czerwca 2008 r. wyszczególniono członków składu orzekającego, podano ich funkcję oraz imiona i nazwiska. Decyzja zawiera także podpisy tych osób, złożone w kolejności, w której zostały wymienione w komparycji. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku złożenia czytelnego podpisu. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. zobowiązuje tylko do podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i ten warunek formalny został w kwestionowanej decyzji spełniony. W kwestii tej powołać można też stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II FSK 151/07, niepublikowany), zapadłym wprawdzie na tle art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, lecz przepis ten również zawiera obowiązek podpisania decyzji, jak przewiduje to art. 107 § 1 K.p.a., gdyż stanowi, że "decyzja zawiera podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego". W wyroku tym sformułowano tezę, że z treści cytowanego przepisu nie wynika, że podpis osoby upoważnionej powinien być czytelny. Bez wątpienia powinien być to podpis złożony własnoręcznie przez osobę wskazaną w decyzji z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, ale z przepisu nie wynika, aby dane te miały być zamieszczone obok podpisów, czy w ramach podpisów. Skoro zatem w osnowie decyzji wskazano osoby tworzące skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie, tak jak tego wymaga powoływany przepis, przez wskazanie ich imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, to brak jakichkolwiek podstaw do zarzutu, że zachodzą wątpliwości co do tego, przez kogo decyzja została podpisana. Zasadnie Spółka podniosła, że nie tylko podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną rażąco narusza art. 107 § 1 K.p.a., gdyż także brak podpisu jednego z członków składu orzekającego powoduje, że nie został spełniony wymóg wydania decyzji przez organ kolegialny. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma charakter rażący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 108/08 i powołane tam orzecznictwo). Jednak nie miało ono miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości oceny zachowania przez Spółkę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 24 sierpnia 2006 r., przypomnieć należy, że stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium stoi na stanowisku, że datę tę należy ustalać z uwzględnieniem przepisu art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W ocenie skarżącej Spółki natomiast, do badania przesłanki zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zastosowanie powinien mieć art. 57 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia, do organu administracji publicznej, nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, złożone w polskim urzędzie konsularnym, złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku lub złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Nie budzi wątpliwości, że przesłankę zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego należy badać z uwzględnieniem zasad określonych w art. 57 § 5 K.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, do zachowania terminów procesowych przez uczestników postępowania administracyjnego. Termin przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. jest właśnie terminem procesowym, zaś terminem o charakterze materialnym jest np. termin przedawnienia uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, przewidziany w art. 146 § 1 (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 335-338). Podnieść też należy, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest przywracany na zasadach określonych w art. 58 § 1 K.p.a. (op.cit., str. 687). Przypomnieć należy, że terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Terminem materialnym jest zaś okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Początkiem biegu terminu procesowego jest dzień następujący po zdarzeniu, w którym miało ono miejsce. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 57 § 2- § 5 K.p.a., jest końcem terminu (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2007, str. 470). W przypadku więc badania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, początek tego terminu - zgodnie z art. 148 § 1 wyznacza dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia lub dzień, w którym dowiedziała się o decyzji (§ 2). Termin ten strona zachowuje, gdy w terminie jednego miesiąca od daty przyjętej za początek biegu terminu nada przesyłkę w placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 K.p.a.). Sąd nie podziela wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż samo złożenie podania wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, wobec czego datą wszczęcia tego postępowania jest dzień wpływu podania do organu. Przed dniem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie można bowiem mówić o toczącym się w sprawie wznowienia postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 571/08, niepubl.), wywiódł, że daty wszczęcia postępowania na żądanie strony nie można utożsamiać automatycznie z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 K.p.a.). Stwierdził też, że określenie w art. 31 § 2, art. 149 i art. 157 § 3 K.p.a., formy wszczęcia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania wyklucza wątpliwości, kiedy postępowanie wszczęto i od kiedy biegną terminy do załatwienia sprawy. W doktrynie również podnosi się, że z analizy art. 61 § 1, § 3 i § 4 oraz art. 147 zd. pierwsze i art. 149 § 1 K.p.a. wynika, że dopiero wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza wszczęcie postępowania wznowieniowego, tym - bardziej, że przepis ten ściśle określa formę wszczęcia tego postępowania. Jest to więc wyłom od zasady ustalonej w art. 61 § 3 K.p.a. (tak np. K. Sobieralski, Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005, str. 119 - 120). Podkreśla się, że w wypadku gdy przepisy szczególne przewidują wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej formie (np. postanowienia), wówczas datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania, czyli np. data doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, str. 361, podobnie A. Matan, op.cit. str. 492). Dodatkowo podnieść należy, że przeciw przyjętej przez organ administracji wykładni art. 148 § 1 w związku z art. 61 § 3 K.p.a. przemawia fakt, że strona ponosiłaby niezawinione, negatywne konsekwencji opóźnienia poczty w dostarczaniu przesyłek. W zaskarżonej decyzji Kolegium naruszyło art. 57 § 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania przy ustalaniu daty wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego stanowiska organ ten nie odniósł się bowiem do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż Kolegium nie zbadało prawidłowo, czy Spółka z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. wniosła swoje żądanie. Ponadto, nie wykazało przyczyn, dla których uznało, że zapoznanie się pełnomocnika Spółki tylko z częścią materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O., stanowiło wystarczającą podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 24 sierpnia 2006 r., którą zezwolono Spółce na umieszczenie tablic reklamowych w pasach drogowych czternastu ulic. W szczególności Kolegium zaniechało odniesienia się do wywodów skarżącej dotyczących powzięcia wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania co do ulic P. i P. Powyższe stanowi także o naruszeniu art. 15 K.p.a., obligującego do powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Przyjmuje się zatem, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. (por. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, str. 156 i powołane tam orzecznictwo). Poczynione uwagi w pełni odnoszą się także do postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wprawdzie zasadnie Kolegium w odpowiedzi na skargę podniosło, że art. 127 § 3 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności, lecz należy zauważyć, że sprowadza się to w zasadzie do tego, że wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a. wymóg odpowiedniości stosowania przepisów K.p.a. oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania tylko te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Zatem, samorządowe kolegium odwoławcze nie jest zwolnione od obowiązku ponownego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 15 K.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że choć ustawodawca powierzył w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy temu samemu organowi administracji, to gwarancją sprawiedliwej procedury w tym postępowaniu jest rozpatrzenie ponowne sprawy przez inny skład osobowy organu, niż orzekający w pierwszej instancji (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 60). W kontrolowanym postępowaniu warunek bezstronności został spełniony. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów postępowania administracyjnego oraz odniesie się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.