II OSK 1056/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i M. małż. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 789/09 w sprawie ze skargi A. i M. małż. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla realizacji fermy norek o wielkości obsady ok. 71 DJP (28400 sztuk) wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ewid. [...] w W., gmina M. Rozpoznając sprawę Kolegium uwzględniło decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że nie w pełni odniosła się ona do zarzutów jakie postawili planowanej inwestycji mieszkańcy wsi E. i wsi W., dotyczących możliwych szkodliwych oddziaływań na otoczenie tej inwestycji. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego w pkt 4.5 przeanalizowano jedynie emisje amo, natomiast nie analizowano emisji odorów (zapachów). Raport w pkt 10.11. "Oddziaływanie przedsięwzięcia na ludzi, krajobraz i klimat oraz dobra materialne i dobra kultury" stwierdza w zakresie oddziaływania na ludzi, że "podczas normalnej eksploatacji fermy, nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na ludzi; jak wynika z przeprowadzonych wyżej analiz, uciążliwości związane zanieczyszczeniem atmosfery oraz emisją hałasu, nie wyjdą poza granice obszaru będącego własnością inwestora". Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nawet przy zaproponowanych zabezpieczeniach, nie gwarantuje zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Lokalizacja tak dużej fermy norek (o obsadzie od 28400 do 37840 sztuk) godzi w zastany stan rzeczy, tj. w zabudowę zagrodową, a nowo wprowadzana funkcja – fermowa hodowla norek z ich uśmiercaniem i pozyskiwaniem skór, nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją tego terenu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i M. S. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się w terenie rozproszonej zabudowy zagrodowej a najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości 35 i 75 m. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powołanego przepisu ustawy kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z funkcją już istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że zrealizowanie wnioskowanej inwestycji w terenie zabudowy zagrodowej stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania omawianego terenu. Lokalizacja tak dużej fermy norek wraz z obiektami towarzyszącymi na omawianej działce godzi bowiem w zastany stan rzeczy, to jest w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę zagrodową, a nowo wprowadzana funkcja, to jest fermowa hodowla norek z ich uśmiercaniem i pozyskiwaniem skór, prowadziłaby do kolizji z obecną funkcją tego terenu. Sąd I instancji wskazał ponadto, że na skutek skargi skarżących, wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Lu 889/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z dnia 23 grudnia 2008 r., która utrzymywała w mocy odmowną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd zobowiązał wówczas Kolegium do odniesienia się do wydanej w tej sprawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i na nowo dokonania oceny, czy planowana inwestycja może naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zrealizowało, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – wszystkie wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyżej wyroku i odniosło się w sposób wyczerpujący do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W szczególności Kolegium odniosło się do wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych i uzasadniło należycie – w myśl art. 107 § 3 k.p.a. – powody utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów art. 10 k.p.a. Zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego znajdującego się na oryginale zaskarżonej decyzji podpisu członka Kolegium – Rafała Sobusia, Sąd I instancji uznał, że jest on niezasadny. Żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku złożenia czytelnego podpisu. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. zobowiązuje tylko do podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji i ten warunek formalny został w zaskarżonej decyzji spełniony. W komparycji tej decyzji wyszczególniono członków składu orzekającego, podano ich funkcję oraz imiona i nazwiska. Decyzja zawiera także podpisy tych osób, złożone w kolejności, w której zostały wymienione w komparycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i A. S. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że planowana inwestycja narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa określoną w powyższym przepisie, to jest, że nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), gdyż przedmiotowa inwestycja, nawet przy zaproponowanych zabezpieczeniach nie gwarantuje zapobieżenia negatywnego oddziaływania na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych odorów. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących. Zarzucili również naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia wnioskodawcom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i pominięcia ich zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i zobowiązania wnioskodawców do ewentualnego wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazali, że jeżeli Kolegium uznało, że w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, to organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie z urzędu. Ponadto skarżący wskazali, że Sąd I instancji uznając znaki graficzne znajdujące się w zaskarżonej decyzji Kolegium (pod pkt 2 i 3) stanowią podpisy członków składu orzekającego, naruszył art. 107 § 1 k.p.a., bowiem nawet przy najbardziej liberalnej wykładni tego przepisu, tego rodzaju znaków graficznych nie można uznać za podpisy członków składu orzekającego. Mając powyższe naruszenia na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Ponieważ prawidłowość zastosowania prawa materialnego zależy od należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące zastosowania przepisów regulujących postępowanie. Skarżacy podnieśli, że zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów z art. 107 § 1 k.p.a., gdyż znajdujących się pod nią nieczytelnych znaków graficznych nie można uznać za podpisy członków składu orzekającego, zaś Sąd I instancji nie uwzględnił tego braku decyzji. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że każda decyzja powinna zawierać, między innymi, podpis osoby upoważnionej do jej wydania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wymogi te spełnia. W jej wstępnej części (komparycji) są podane imiona i nazwiska osób wydających tę decyzję łącznie z podaniem ich stanowisk służbowych, zaś pod decyzją są umieszczone trzy podpisy tych osób. Okoliczność, iż podpisy te są nieczytelne a w jednym wypadku posiadają skróconą formę jest bez znaczenia. Podpis pod decyzją musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 151/07, niepubl. i WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Ol 918/09, LEX nr 531578). Podpisem jest znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej skrót (podpis nieczytelny) będący "godłem" podpisu (por. uchwałę SN z dnia 28 kwietnia 1973 r., III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207). Podpisy pod zaskarżoną decyzją wymogi te spełniają i dlatego zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić uzasadnionej podstawy zaskarżenia wyroku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczy także, z mocy art. 140 k.p.a., organu drugiej instancji. Jednakże zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). W rozpoznawanej sprawie związku takiego nie wykazano. Strona skarżąca miała możliwość wielokrotnie wypowiedzieć się w sprawie i złożyć wnioski, które uznawała za słuszne. Wydając decyzję w dniu [...] października 2009 r. SKO w Lublinie kolejny raz rozpoznawało odwołanie skarżacych od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Kolegium to nie uzupełniało przy tym materiału dowodowego. Skarżacy nie wskazują obecnie żadnej istotnej okoliczności niewyjaśnionej na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ani też żadnego wniosku dowodowego, którego z tego powodu nie mogli złożyć. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż naruszenie wskazanego przepisu nie mogło – w tej sytuacji – wpłynąć na wynik sprawy, jest więc w pełni uzasadnione. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu administracyjym a także art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego dla ustalenia oddziaływania emisji odorów z wielkotowarowej fermy norek na okolicznych mieszkańców. Przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy budowa planowanej fermy norek nie naruszy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady "dobrego sąsiedztwa". Kwestię tę miały rozstrzygnąć organy rozpoznające sprawę i Sąd I instancji dokonujący kontroli wydanych decyzji, a nie biegły. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał pełne podstawy do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii. Należy uznać, że stwierdzenie, iż zasada "dobrego sąsiedztwa" nie pozwala na lokowanie na nieruchomości skarżacych we wsi W. fermy norek nastąpiło bez naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 wymienionej ustawy ma zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co jest konieczne tylko wówczas, gdy teren zamierzonej inwestycji nie jest objęty obowiazującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 4 i art. 50 u.p.z.p.). W takiej sytuacji łączne warunki wydania takiej decyzji określone są w art. 61 ust. 1-5 wymienionej ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu co najmiej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z niepodważonych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż w najbliższym otoczeniu projektowanej fermy norek (35 i 75 m) znajdują się siedliska rodzinnych gospodarstw rolnych. Ferma norek skarżących jest przewidziana na wielkotowarową produkcję hodowlaną (około 30.000 norek rocznie). Wiąże się z tym budowa obiektów budowlanych zajmujących większą część działki skarżących wynoszącej 3,4 ha obszaru. Zarówno wielkość planowanych obiektów budowlanych jak i ich gabaryty i forma architektoniczna w żadnym razie nie przystają do okolicznej, sąsiedniej, tradycyjnej zabudowy drobnotowarowych gospodarstw rolnych. Tak więc cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy jak i funkcja planowanych obiektów nie stanowiłyby kontynuacji cech i funkcji zabudowy sąsiadującej. Nie można też uznać, że nowo wprowadzona na ten teren funkcja będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją sąsiednich nieruchomości stanowiących miejsce pracy i zamieszkania okolicznych rolników. Organy zasadnie więc uznały, że wnioskowana zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących nie dadzą się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa". Skarga kasacyjna nie zawiera w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.