VII SA/Wa 2103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst — Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. M., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i L. B. pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego na działce o nr ew. [...] położonej w O. przy ul. [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. wynika, że analizowane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zachowane zostały wymogi dotyczące wysokości projektowanego obiektu oraz jego usytuowania na działce. Nie naruszono też ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że teren działki o nr [...] pełni funkcję mieszkaniową i usługową, zaś jako uzupełniające dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe (przedmiotowe przedsięwzięcie zdefiniowano jako budowa budynku biurowo-magazynowego). Ponadto uczyniono zadość ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy wymaganiom dotyczącym ochrony interesów osób trzecich - w dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę znajduje się zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w O. na realizację przedmiotowej inwestycji (wyrażona w uchwale z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...]) oraz zgoda Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej na usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z działką o nr ew. [...]. Organ zauważył także, że rozwiązania projektu budowlanego zatwierdzonego badanym pozwoleniem na budowę nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz, 46 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że argument, iż w/w decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1998 r., była nieważna z mocy prawa jest niezasadny. Przepis art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w przedmiotowej sprawie decyzja nie jest nieważna z mocy prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być stwierdzona na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem nieważność powyższej decyzji nie została stwierdzona po przeprowadzeniu stosownego postępowania, jest ona ważna i wiązała organ wydający analizowane pozwolenie na budowę. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. złożyła G. M. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym integralną częścią planu zagospodarowania przestrzennego jest rysunek planu. Z tego względu oceniając, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ winien dokonać oceny czy jest ona zgodna nie tylko z zapisem planu, ale także z rysunkiem planu. Decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce położnej w O. przy ul. [...] [...] jest w sprzeczna z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta O., a w szczególności z rysunkiem tego planu, gdyż dopuszczając zabudowę tej działki, co jest zgodne z planem nie określiła w sposób zgodny z planem obsługi komunikacyjnej budynków znajdujących się na zapleczu ul. [...]. G. M. podniosła, że zezwolenie na wybudowanie budynku uniemożliwiające wyjazd zaplecza budynków które miały powstać od ul. [...] spowodowało, że jej działka, pomimo tego, że zgodnie planem miała być zabudowana budynkiem czterokondygnacyjnym stała się działką, której nie można buło zabudować zgodnie z zapisem planu i stała się działką komunikacyjną. Ponadto skarżąca zauważyła, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu, a mianowicie że pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania zgody właściciela gruntu na tego rodzaju zabudowę. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowiła własność Miejskiego Zakład Gospodarki Mieszkaniowej "M.Z.G.M." Sp. z o.o. w O. Zgoda na zabudowę działki nr [...], nie została wyrażona w formie przewidzianej przez prawo. Nie było uchwały w tej sprawie Zgromadzenia Wspólników, a zgoda została udzielona prze osobę nieuprawnioną do reprezentowania Spółki, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 33 Prawa budowlanego, gdyż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością zostało złożone niezgodnie ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 1998 r. (o pozwoleniu na budowę budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] w O.) było już uprzednio kontrolowane tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/05 oddalona została skarga A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 339/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpatrując po raz drugi sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 886/07 uchylił tak decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., jak i poprzedzającą ją decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W stosunku do A. K. ponownie zostały wydane przez organy obu instancji decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. i sprawa jej została zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2103/09. Natomiast G. M., organy administracyjne uznały za stronę postępowania nieważnościowego i rozpatrzyły merytorycznie jej wniosek o wszczęcie takiego postępowania. Zgodnie z przepisem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawna rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Tak więc Sąd administracyjny orzekający w obecnym składzie był związany taką oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2007 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. Jednakże wytyczne wynikające z obu wyżej cytowanych wyroków dotyczyły postępowania administracyjnego w którym skarżąca G. M. nie została uznana za podmiot legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. W tym postępowaniu organy administracyjne uznały G. M. za stronę postępowania nieważnościowego. Skarżąca jako główny zarzut kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, podniosła jej niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności mapy stanowiącej załącznik do tego planu. Podniosła ona, iż z mapy tej wynika, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest zabudowany, co wskazuje, że przez działkę o nr ew. [...], a nie jak w ustanowionej służebności winna odbywać się komunikacja dla właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] marca 1994 r. wynika, że zaprojektowana inwestycja nie narusza przepisów prawa miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego ponadto nie określa komunikacji przejazdu przez tereny innych nieruchomości, ustanowionych stosownie do wymogów prawa cywilnego. Ponadto o zgodności z planem planowanej inwestycji przesądziła wydana przez Prezydenta Miasta O. decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. Oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) zabudowy działki inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r. o sygn. akt VII SA/Wa 244/97). Obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazywał organowi architektoniczno-budowlanemu sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami w tym techniczno-budowolanymi. Przy czym sprawdzanie zgodności projektu z planem, zgodnie z orzecznictwem dotyczyło tylko ewentualnych zmian planu, które nastąpiły już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 452/02 – dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma podstaw do kwestionowania pozwolenia na budowę tylko na podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1998 r., nie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżącej, decyzja ta dotyczy inwestycji usytuowanej na działce nr ew. [...]. Późniejszy podział działki nr ew. [...] już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma wpływu na ocenę decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. Skarżąca kwestionuje kontrolowaną decyzję z uwagi na ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr ew. [...] służebności przechodu i przejazdu przez działy nr ew. [...] – stanowiącą własność skarżącej. Należy podnieść, że służebność przejazdu, nie wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Została ona ustanowiona znacznie wcześniej na rzecz właścicieli kilku działek podzielonych w różnych okresach. Jak wynika z akt sprawy i złączonych odpisów z księgi wieczystej, dożywotnia i bezpłatna służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3 m od ul. [...] poprzez działki o nr ew. [...] i [...] do działki o nr ew. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] została ustanowiona w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1997 r. dotyczącym umowy kupna-sprzedaży działki o nr ew. [...] - A. K. – córce skarżącej G. M. Tak więc wydana ponad rok później kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji na działce o nr ew. [...] nie miała wpływu na ustanowienie tej służebności. Stan prawny działki skarżącej uległ więc zmianie [...] kwietnia 1997 r., a więc nie z chwilą wydania pozwolenia na budowę. W skardze podniesiony został również zarzut, że organ II instancji nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącą, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania zgody właściciela gruntu na tego rodzaju zabudowę. Zauważyć należy, iż zarzutu tego nie podniesiono w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zarzut ten był jednak formułowany na wstępnym etapie postępowania nieważnościowego, przy odwołaniach od uprzednio wydanych decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wówczas skarżące występując wspólnie: G. M. i A. K. zarzuciły kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 prawa budowanego z 1994 r. Rzeczywiście dokumenty przedstawione przez inwestora przy wniosku o pozwoleniu na budowę były, zdaniem Sądu, niewystarczające. Załączone akty notarialne z dnia [...] sierpnia 1997 r. i [...] marca 2007 r. dotyczyły bowiem umowę zmiany, sprzedaży i ustanowienia odrębnej właściwości lokalu mieszkalnego. Uchwała Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkalnej Sp. z o.o. w O. z dnia [...] kwietnia 1998 r., została podpisana przez jedną tylko osobę. Podnieść jednak trzeba, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydziału V Ksiąg Wieczystych z dnia 25 listopada 2003 r., w którym z dotychczasowej działki o nr ew. [...] odłączona została część nieruchomości, działka o nr ew. [...] – teren pod wzniesioną kwestionowaną decyzją inwestycję, gdzie jako właściciele figurują L. B. i jego żona H. E. B. O wyłączeniu działki o nr ew. [...] i zbyciu jej inwestorom aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2003 r. sygnalizowała również skarżąca i jej córka w piśmie z dnia 13 października 2004 r. skierowanym do Prezydenta Miasta O. Tak więc nieprawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę dotycząca braku dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, została konwalidowana już po jej wydaniu. Zdaniem więc Sądu administracyjnego nie można uznać, ze w takiej sytuacji pozwolenie na budowę, zostało dotknięte wadą nieważności z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – jako rażąco naruszające prawo. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że prawidłowo organy nadzoru odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego. Dlatego na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną – oddalił.