II SA/Sz 1294/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. przy udziale Prokuratora B. R. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w S. sprawy ze skargi małżonków B. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących małżonków B. i T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie przepisów art. 104 w związku z art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2008 r. Nr 53, poz. 1174) oraz oświadczenia woli Prezydenta Miasta [...] nr [...], złożonego w imieniu Gminy Miasto [...] w dniu [...], po rozpatrzeniu wniosku B i T W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, orzekł: "1. Przekształcić odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przysługujące B i T W. - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w prawo własności. 2. Ustalić opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] z, płatną na rzecz gminy Miasto [...]na konto Urzędu Miasta [...] Bank [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. 3. W przypadku braku wpłaty kwoty określonej w pkt 3 niniejszej decyzji w ww. terminie naliczane będą odsetki ustawowe. Nie uiszczona w terminie należność, podlega ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. 4. Wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podstawą wpisu hipoteki jest ostateczna decyzja. 5. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. 6. Niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich." W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art.1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu...", osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wnioskodawcy spełniają wymogi powołanych wyżej przepisów, gdyż nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym. W myśl ustawy o przekształceniu..., decydujące znaczenie ma stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005r.). Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w tym dniu będzie podlegała przekształceniu nawet wówczas, gdy nie jest przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. O tym, czy budynek ma charakter mieszkalny, decydować będzie pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku (za R. Skwarło LEX/el. 2007). Jak wynika z przepisów art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu... osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W świetle przepisu art. 4 ust. 2 ww. ustawy, do ustalenia opłaty za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) z których wynika, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości oraz, że na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu..., jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Prezydent Miasta [...] ustalił, iż wniosek w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu [...], tym samym do ustalenia opłaty za przekształcenie przyjął wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określoną dla celów aktualizacji, obowiązującą od dnia [...], która wynosi [...] zł, a na jej poczet zaliczył wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości [...] zł, wyliczoną na podstawie § 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ ustalił, iż należna z tytułu przekształcenia opłata, bez bonifikaty, stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości, a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi [...] zł. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 1 ust 1 uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto [...] od opłaty za przekształcenie przysługuje bonifikata, jeżeli na dzień wydania decyzji spełnione są następujące warunki: 1. nieruchomość jest zabudowana, przeznaczona i wykorzystywana jedynie na cele mieszkaniowe; 2. użytkownik wieczysty nie zalega z płatnościami z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i podatkami wobec gminy Miasto [...]. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie spełniają wymogów ww. uchwały, ponieważ przedmiotowa nieruchomości gruntowa zgodnie z Uchwałą Zarządu Miasta Szczecina z dnia 19 września 2000r. nr 579/2000 w sprawie oddania w drodze przetargu ustnego nieograniczonego w użytkowanie wieczyste gminnej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul[...], ustalenia jej ceny oraz wysokości wadium oraz umową notarialną z dnia [...]. Repertorium "[...]" nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na cele usługowe i do dnia wydania niniejszej decyzji zmiana celu oddania w użytkowanie wieczyste nie nastąpiła. Sformułowanie zamieszczone w ustawie, że "organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty", wskazuje na uznaniowy charakter tego przepisu. Rada działa jako reprezentant właściciela nieruchomości - osoby prawnej, nie jest organem administracji publicznej i nie prowadzi postępowania administracyjnego. Rada nie jest wobec swojego organu wykonawczego, nawet działającego jako organ administracji publicznej, innym organem administracji, jest umiejscowiona w strukturze tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Właściwy organ (w tym przypadku Prezydent Miasta [...]), jeśli nie chce udzielić bonifikaty, to nie ma takiego obowiązku. Prezydent Miasta [...] oświadczeniem woli nr [...] złożonym w imieniu Gminy Miasto [...] w dniu [...] nie wyraził zgody na udzielenie bonifikaty, ze względu na to, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana i wykorzystywana niezgodnie z powołaną wyżej umową notarialną i w związku z tym od opłaty za przekształcenie w wysokości [...] zł nie udzielił bonifikaty. Organ zauważył, że stosunek zależności użytkownika wobec oddającego grunt w użytkowanie wieczyste przejawia się najdobitniej w obowiązku podporządkowania się określonemu w umowie sposobowi korzystania z nieruchomości. Sprzeniewierzenie się temu obowiązkowi stanowi ustawową przesłankę rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (art. 240 Kodeksu cywilnego). W myśl art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie". Ponadto organ podkreślił, iż pozostałe postanowienia decyzji wynikają z regulacji art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o przekształceniu ... Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli B i T W. wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej orzeczenia o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez prawa do bonifikaty z tego tytułu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu... z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Zgodnie z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina uchwalonego Uchwałą Nr L/709/94 Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Szczecińskiego Nr 9, poz. 72) przedmiotowy teren znajdował się w granicach obszaru oznaczonego w planie symbolem [...], a funkcją dominującą na tym obszarze było mieszkalnictwo (dowód: Pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] oraz dwa pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia [...] w aktach sprawy organu I instancji). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Miasto [...] oddało [...] w wieczyste użytkowanie działkę gruntu nr [...] z obrębu [...] — [...], położoną w [...] przy ul. [...] M i M O. z przeznaczeniem na cele usługowe. Takie też było przeznaczenie nieruchomości zgodnie § 1 Uchwały Zarządu Miasta Szczecina z dnia 19 września 2000 r. Nr 579/2000 w sprawie oddania w drodze przetargu ustnego nieograniczonego użytkowanie wieczyste gminnej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], ustalenia jej ceny oraz wysokości wadium. Prezydent Miasta [...]decyzją z dnia [...] zatwierdził M i M O. projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. M i M O. w dniu [...] sprzedali B i T W. użytkowanie wieczyste niezabudowanej działki gruntu nr [...] z obrębu [...]-[...], położonej w [...] przy ul. [...] przeznaczonej na cele usługowe. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydaną M i M O. na rzecz B i T W. W decyzji tej Prezydent Miasta [...] podkreślił, że pozwolenie dot. budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem. B i T W. w dniu [...] zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o zakończeniu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, a w dniu [...] zwrócili się z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ponieważ B i T W. spełniają wymagania określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu..., organ I instancji orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Orzekając o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ I instancji, zgodnie z art. 4 ustawy o przekształceniu..., ustala opłatę za przekształcenie oraz ewentualnie bonifikatę od opłaty. B i T W. - jak to wyżej wykazano - nabyli przedmiotową nieruchomość w wieczyste użytkowanie aktem notarialnym: Rep. [...] nr [...] z dnia [...] z przeznaczeniem na cele usługowe. Takie też było przeznaczenie nieruchomości zgodnie z przywołaną wyżej Uchwałą Zarządu Miasta [...] w sprawie oddania w drodze przetargu ustnego nieograniczonego użytkowanie wieczyste gminnej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], ustalenia jej ceny oraz wysokości wadium. Państwo W. na wyżej opisanej działce, zgodnie z pozwoleniem wybudowali dom mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem i przedstawili "Zawiadomienie o zakończeniu budowy" (dowód: akta sprawy organu I instancji). Jednakże z pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] wynika jednoznacznie, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku położonego w [...] przy ul. [...] z funkcji mieszkalnej na mieszkaniowo - usługowa bądź usługowa. Tak więc nie zostały spełnione warunki punktu pierwszego przywołanej wyżej Uchwały Rady Miasta z dnia 7 kwietnia 2008 r. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została wybudowana na cele mieszkaniowe i na takie jest wykorzystywana, jednakże zgodnie z przeznaczeniem winna być wykorzystywana na cele usługowe. Zdaniem Kolegium, decyzja o udzieleniu bonifikaty należy do organu orzekającego o przekształceniu, który jednak nie podejmuje jej samodzielnie, lecz w oparciu o uzyskaną zgodę odpowiedniego organu. Jak stanowi art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu..., organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za zgodą rady. Wyrażenie zgody przez radę następuje w formie uchwały. Kolegium wskazało, iż decyzja o ustaleniu bonifikaty należy do organu orzekającego. Rada może tylko wyrazić zgodę, lecz nie może zobowiązać organu orzekającego do udzielenia bonifikaty. Uchwała wyrażająca zgodę na udzielenie bonifikaty nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie podlega w związku z tym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wynika to z faktu, iż przepisy ustawy o przekształceniu..., w zakresie wyrażania zgody przez odpowiedni organ, nie dają podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich podmiotów działających na terenie gminy, nie one bowiem są adresatem udzielenia bonifikaty, lecz konkretny nabywca nieruchomości. Prezydent Miasta [...] oświadczeniem woli Nr [...] złożonym w imieniu Gminy Miasto [...] w dniu [...] nie wyraził zgody na udzielenie bonifikaty B i T W., ze względu na to, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana i wykorzystywana niezgodnie z przywołaną wyżej umową notarialną. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dla udzielenia bonifikaty nie ma znaczenia sposób wykorzystania nieruchomości, bowiem przywołana ustawa i uchwała Rady Miasta [...] odwołuje się do celu zabudowy. Z przedstawionych w materiale dowodowym dokumentów wynika, iż podstawowym celem zabudowy był cel usługowy. Zatem fakt wykorzystywania budynku na cele mieszkalne nie ma znaczenia, jeśli nie nastąpiło jego trwałe przekwalifikowanie. W takiej sytuacji przesłanka udzielenia bonifikaty nie została spełniona. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przez B W i T.W . Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.: - § 1 ust.1 uchwały Rady Miasta z dnia 7 kwietnia 2008 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od spłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta Szczecin (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 3, poz. 1174) - art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, 2. zasądzenie od organu na naszą rzecz koszów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi B.W. i T.W. przedstawili przebieg i okoliczności nabycia przedmiotowej działki, uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, a następnie zgłoszenia Prezydentowi Miasta [...] wybudowanego domu do użytkowania stwierdzając, że w toku tych działań, w żadnym dokumencie wydanym przez kompetentne Wydziały Urzędu Miejskiego w [...] nie została narzucona żadna działalność usługowa, wręcz przeciwnie, wszystkie dokumenty dotyczyły funkcji mieszkalnej. Zdaniem skarżących, nastąpiła więc, na mocy wydanych przez organ decyzji, a więc za zgodą i wiedzą właściciela nieruchomości, trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została wydana. Skarżący podnieśli, że w dniu [...] otrzymali decyzję ([...]) z dnia [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez przysługującej od opłaty za przekształcenie bonifikaty; jedynym argumentem Prezydenta Miasta [...] o nieudzieleniu bonifikaty od tejże opłaty było stwierdzenie, iż zgodnie z aktem notarialnym Repertorium "[...]" nr [...] z dnia [...] przedmiotową nieruchomość gruntową oddano w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na cele usługowe, bez uwzględnienia żadnych okoliczności, w tym własnych decyzji wydanych po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , do którego skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, podzieliło ich przytoczone powyżej argumenty i wydało decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...]) z dnia [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Szczecin. SKO w swojej decyzji stwierdziło, iż: a) ..."oceniając akta i zgromadzone w sprawie dokumenty stwierdza, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została zabudowana, jest przeznaczona i wykorzystywane wyłącznie na cele mieszkaniowe."..., b) ..."Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wyżej opisanej w prawo własności oraz do ustalenia opłaty i bonifikaty od tej opłaty, a zatem orzeczono jak na wstępie."... Na ww. decyzję SKO, która była ostateczna, Gmina Miasto [...] nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], do której miała prawo i była o tym poinformowana w treści decyzji, a więc uznała decyzję za wiążącą. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, gmina Miasto [...]podzieliła argumenty SKO i winna była wydać decyzję uwzględniającą przyznanie bonifikaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, bo taka była wymowa decyzji SKO. W dniu [...] Prezydent Miasta [...] wydał kolejną decyzję, w której stwierdził, iż udzielenie bonifikaty ma charakter uznaniowy. W naszej ocenie taki pogląd mija się z założeniami ustawodawcy. Ustawodawca stwierdził, iż bonifikata może być udzielona po wyrażeniu zgody przez sejmik czy radę gminy, a jeżeli jest taka zgoda, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organ właściwy do wydania decyzji bonifikaty tej udziela, inaczej decyzja taka może być uzależniona od kaprysu organu a nie przepisu. Powyższe potwierdza choćby zapis decyzji Prezydenta Miasta [...] zarówno z dnia [...] "...od opłaty za przekształcenie przysługuje bonifikata, jeżeli na dzień wydania decyzji spełnione są..."; nie ma tu mowy o uznaniowości, a wyraźnie o spełnieniu warunków, przy spełnieniu których przysługuje bonifikata. Ze stanowiskiem Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji skarżący nie mogą się zgodzić. Przepisy art. 1 i 2 Uchwały Nr XX/518/08 Rady Miasta Szczecina z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin, mają brzmienie: a) § 1. 1. Wyraża się zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.: Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1371), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin, wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, jeżeli na dzień wydania decyzji spełnione są następujące warunki: 1) nieruchomość jest zabudowana, przeznaczona i wykorzystywana jedynie na cele mieszkaniowe; 2) lokal, z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego wykorzystywany jest jedynie na cele mieszkaniowe; 3) użytkownik wieczysty nie zalega z płatnościami z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i podatkami wobec gminy Miasto [...]; 4) użytkownik wieczysty nie występuje o przekształcenie jako wspólnik spółki cywilnej. b) § 2. 1. Bonifikatę, o której mowa w § 1, ustala się w takiej wysokości, aby opłata za przekształcenie wynosiła 5% wartości prawa własności nieruchomości. Skarżący podkreślili, iż w doktrynie prezentowany jest następujący pogląd: "Treść umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste określa przeznaczenie tej nieruchomości. Jednak dla ustalenia, czy nieruchomość podlega przekształceniu, treść umowy nie będzie rozstrzygająca. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeznaczenie gruntu określone w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeznaczenie odczytywane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nie być jednakowe. Należy kierować się przeznaczeniem w planie, a w razie jego braku - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż to są obecnie akty prawne określające wiążąco przeznaczenie gruntu. Ustawa mówi o przeznaczeniu gruntu, a nie o celu, na który grunt został oddany w użytkowanie wieczyste." W przypadku skarżących, w tych dokumentach występuje teren z funkcją dominującą -mieszkalnictwo, nie wyłączającą wprawdzie możliwości lokalizacji na nim innych funkcji, ale przeznaczeniem terenu jest mieszkalnictwo. Zdaniem B W. i T.W., wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach, spełniają oni wymagane uchwałą NR XX/518/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r. warunki niezbędne do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym, o których mowa w ustawie o przekształceniu..., bowiem wydając pozwolenie na budowę domu mieszkalnego, organ zmienił przeznaczenie nieruchomości na funkcję mieszkalną, stąd też nie sposób zgodzić się z argumentacją, iż w dalszym ciągu nieruchomość przeznaczona jest na cele usługowe a także, iż użytkownicy sprzeniewierzyli się obowiązkowi podporządkowania się określonemu przez właściciela sposobowi wykorzystania nieruchomości. Skarżący przytoczyli Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r. (VI ACa 302/08), w którym prezentowane jest następujące stanowisko: "O trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, można mówić już z chwilą wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (...). Wydanie zezwolenia na budowę powoduje zmianę celu, na który przeznaczona jest nieruchomość." B.W. i T.W. stwierdzili także, że dziwi ich odmienne stanowisko SKO w prezentowanej sprawie wyrażone w jego decyzjach z dnia [...], a więc w niespełna półrocznym odstępie czasu, jedna decyzja zaprzecza drugiej, choć obie wydane zostały na podstawie dokładnie tychże samych dokumentów, oprócz oświadczenia Woli Prezydenta Miasta Szczecin, Skarżący zwrócili także uwagę na fakt, iż w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swym orzeczeniu w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki gruntu podzieliło ich pogląd, iż po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Prezydent Miasta [...]nie podważył wówczas orzeczenia SKO w powyższej sprawie, ustalił w kolejnych latach użytkowania wieczystego działki opłatę za to użytkowanie w wysokości 1% jej wartości, więc jak za nieruchomości gruntowe przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, a tym samym uznał, iż nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została wydana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Szczecinie delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie B.R. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy odnośnie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przysługującego B. i T. W. - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w prawo własności jest bezsporny, a wydane w tym zakresie decyzje zgodne z wnioskiem skarżących. Nie kwestionowany jest również sposób ustalenia opłaty z tytułu tego przekształcenia, natomiast przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są kwestie związane z udzieleniem B.W. i T.W. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na wstępie należy odnieść się do postanowień uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2008 r. Nr 53, poz. 1174). Uchwała ta została wydana na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm. ) oraz art. 4 ust.5 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz.1459, z 2007 r. Nr 191, poz.1371). O ile przepis ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem ogólnokompetencyjnym, o tyle przepisy ustawy o przekształceniu... stanowią właściwą podstawę podjęcia uchwały. Zgodnie z art.4 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały: ust.5. " Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej"; ust.7. "Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - za zgodą wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - za zgodą właściwej rady lub sejmiku." W sposób jednoznaczny z ww. przepisów wynika, że uchwała podjęta w tym zakresie nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto wynika także, że udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wymaga uzyskania przez organ wykonawczy gminy zgody organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Udzielanie zgody, związane z procedurą administracyjną prowadzącą do wydania odpowiedniej decyzji, nie jest tożsame z ustalaniem wysokości i zasad udzielania bonifikat. Tak więc zgoda Rady Miasta [...] na udzielanie bonifikat, połączona z ustaleniem warunków do ich uzyskania, jakie winny być spełnione na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( § 1 uchwały ), wykracza poza zakres kompetencji rady gminy. W sytuacji, gdy rada gminy, nie dysponując upoważnieniem ustawowym, określi w podjętej uchwale warunki uzyskiwania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tak jak to uczyniła Rada Miasta [...] , to dla organów administracji orzekających w sprawie, a tym bardziej dla Sądu, akt taki nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej, zatem również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. W takiej więc sytuacji jak występująca w odniesieniu do uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto [...], organy władzy publicznej wydające decyzję administracyjną, w zakresie warunków uzyskiwania bonifikaty obowiązane są stosować powszechnie obowiązujące przepisy ustawy i to nawet bez potrzeby uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego wadliwego podustawowego aktu. W świetle powyższego, zarzut skarżących, iż wydając zaskarżoną decyzję organy administracji publicznej naruszyły postanowienia ww. uchwały, jest bezpodstawny, jednakże, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia prawa poprzez zastosowanie do wydanych decyzji aktu, w zakresie w jakim został on wydany bez upoważnienia ustawowego. Zgodnie z cytowanym powyżej art.4 ust.7 ustawy o przekształceniu..., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ właściwy do wydania decyzji - w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] - może udzielić bonifikaty, za zgodą właściwej rady gminy. Przepisy art.4 ust.8-10 określają z kolei sytuacje w przypadku wystąpienia których udzielenie bonifikaty jest obligatoryjne ( nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę a wnioskodawca uzyskuje dochód nieprzekraczający przeciętnego wynagrodzenia...; osoba fizyczna uzyskała prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r.; nieruchomość lub jej część wpisana jest do rejestru zabytków ). W świetle ww. art.4 ust.7 organ może udzielić bonifikaty za zgodą rady gminy, a w pozostałych przepisach ustawy brak jest jakichkolwiek innych warunków poza wymienionymi w ust.8-10, które musi spełnić nieruchomość lub podmiot ubiegający się o przekształcenie swojego prawa. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wydana w zakresie bonifikaty ma charakter uznaniowy. Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne ma obowiązek szczególnie starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, w którym winien wyważyć interes społeczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji powinien on zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym ( wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1800/06 LEX 320931 ). Z akt sprawy wynika, że oświadczeniem woli nr [...], z dnia [...] Prezydent Miasta [...] nie wyraził zgody na udzielenie B.W. i T.W. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność gminy Miasto [...], zabudowanej i wykorzystywanej niezgodnie z umową notarialną o oddaniu w wieczyste użytkowanie Rep. [...] nr [...] z dnia [...]. Należy jednak dodać, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] występuje w podwójnej roli – właściciela nieruchomości i organu właściwego do wydania decyzji. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, organy uzasadniając odmowę udzielenia bonifikaty, powołują się między innymi na zapisy § 1 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r., co jak wyżej Sąd przedstawił stanowi naruszenie przepisów ustawy o przekształceniu... . Organy jako podstawowy argument nieudzielenia bonifikaty powołują umowę o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w której ustalono jej przeznaczenie "na cele usługowe", zaś fakt zabudowania i wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, uważają za nieistotny gdyż sprzeczny z umową, która nie została zmieniona, a tym samym nie nastąpiło trwałe przekwalifikowanie. W swoich wywodach organy nie odnoszą się do faktów, iż za zgodą Prezydenta Miasta [...], pomimo celu ustalonego w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zezwolono na zabudowę przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe, a opłata za użytkowanie tej nieruchomości pobierana jest w wysokości 1% - zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. W tej sytuacji skarżący mieli prawo oczekiwać, iż organ reprezentujący Miasto [...], który uznał trwałą zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w ww. przypadkach, uzna ją również przy okazji rozpatrywania kwestii bonifikaty. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż Prezydent Miasta [...] nie wnosząc skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] nr [...] zgodził się z jej treścią, a później wydał decyzję całkowicie odmienną, należy co prawda dodać, że decyzje organów odwoławczych, w obowiązującym stanie prawnym, nie są wiążące dla organów pierwszej instancji ponownie rozpatrujących sprawę administracyjną, nie zmienia to jednak obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i właściwego uzasadnienia decyzji uznaniowej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – przepisów art.4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd równocześnie zwraca uwagę, iż rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winno ograniczać się do orzeczenia w przedmiocie przekształcenia i ustalenia odpłatności za przekształcenie, w tym udzielenia bonifikaty. Wszelkie pozostałe informacje (zawarte w punktach 3-6 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]) wynikają wprost z przepisów prawa i mogą jedynie stanowić przypomnienie dla strony - w formie pouczenia nie zaś rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi Sądu, a uzasadniając podjętą decyzję uznaniową wyważyć interes społeczny oraz słuszny interes stron. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.