III SA/Po 909/09

Dnia 10 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Barbara Koś Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska- Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi H.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek /-/ M. Lorych-Olszanowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...]. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział wniosek pełnomocnika H.M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku pełnomocnik oświadczył, iż w przypadku zobowiązanej zachodzą przesłanki będące podstawą do umorzenia wynikające z art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.) ze względu na fakt, iż w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Pełnomocnik wskazał, że zobowiązana zaprzestała prowadzenie działalności przy jednoczesnym braku majątku pozostałym po zaprzestanej działalności. Ponadto, nastąpiło umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Na dowód powyższego pełnomocnik powołał się na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. Decyzją z dnia [...] r. odmówiono zobowiązanej umorzenia należności. Następnie, w dniu [...] r. pełnomocnik zainteresowanej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku pełnomocnik po raz kolejny wskazał, że po zaprzestaniu prowadzenia działalności nie pozostał żaden majątek, z którego można egzekwować należności, a Naczelnik Urzędu Skarbowego ze względu na brak możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne- umorzył postępowanie egzekucyjne. Ponadto, pełnomocnik dodał, że zobowiązana jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a jej sytuacja rodzinna i majątkowa wskazuje na brak możliwości nawet częściowego spełnienia świadczenia, nadto nawet spełnienie świadczenia nie przyniesie wnioskodawczyni korzyści w postaci uzyskania świadczeń rentowych. Pełnomocnik wyjaśnił również, że podstawową zasadą ubezpieczenia społecznego jest uzyskanie przez ubezpieczonego świadczenia emerytalnego bądź rentowego, a w przypadku wnioskodawczyni nigdy nie będzie miało miejsca, gdyż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i jako tak nie będzie miała możliwości w przyszłości uiszczać składki i z tego tytułu uzyskać świadczenia. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] r. utrzymał wcześniejsze orzeczenie. Następnie wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ i stwierdził jej nieważność. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, że ograniczył się do rozpatrywania sprawy o umorzenia należności z tytułu składek tylko na podstawie art. 28 ust 1 w związku z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o. systemie ubezpieczeń społecznych, czyli zgodnie z wnioskiem pełnomocnika dłużniczki. Kolejny raz przytaczając przepisy art. 28 ust 1 ustawy, ZUS wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który może - na warunkach określonych tym przepisem- umarzać należności składkowe. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi (w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 tejże ustawy) gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dalej organ rentowy podaje, że mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że nie zachodzi przesłanka występująca w pkt 1 ww. przepisu, jak również przesłanki wymienionej w punkcie 2, ponieważ zobowiązana nie zgłaszała wniosku o ogłoszenie upadłości. W stosunku do pkt 4- w sprawie strony nie toczyło się postępowanie likwidacyjne. Ze względu na fakt, iż wobec zobowiązanej Urząd Skarbowy oraz Komornik Sądowy Rewiru [...] umorzył postępowanie egzekucyjne zachodzą przesłanki wymienione w pkt 3 wskazanego artykułu. Jednak Zakład podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję i powołując się na uznanie administracyjne odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto zdaniem Zakładu konstrukcja "uznania administracyjnego" oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy też organu odwoławczego, który może, ale nie musi umorzyć zaległości. Wyjaśnić należy, że każdy wniosek złożony w ZUS dotyczący umorzeń zaległości jest rozpatrywany indywidualnie przy czym podstawy prawne zostały ściśle określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy jednocześnie stwierdzić, że powołanie się we wniosku strony na określony przepis prawa uniemożliwił Zakładowi rozpatrywanie innych podstaw umorzenia należności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przepisanym przez prawo terminie złożył pełnomocnik w imieniu zainteresowanej. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu rentowego rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego. Przy wydawaniu decyzji organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Strona zgadzając się z faktem, iż organ administracji dokonuje oceny w zakresie umorzenia składek, to jednak, zdaniem skarżącej nie może to być decyzja arbitralna czy oderwana od realiów faktycznych. Konieczne jest dogłębne uzasadnienie, które wskazuje na motywy rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, organ rentowy wskazuje jedynie, iż korzysta z uznania administracyjnego, ale w najmniejszym nawet stopniu nie podejmuje trudu wskazania przyczyn, które skłoniły go do podjęcia decyzji o takiej treści. W związku z tym, uprawnione jest twierdzenie, iż przekroczono granice tego uznania. Treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wyłącza bynajmniej kontroli tego rozstrzygnięcia, ani nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek decyzji bez żadnych konsekwencji z tego tytułu. Także ogólne zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego - zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa czy zasada legalizmu - wymagają, by organ wskazał motywy rozstrzygnięcia, a zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostawia mu się swobodę rozstrzygnięcia. Takie działanie organu rentowego narusza też przepis prawa materialnego - art. 28 ww. ustawy, gdyż przekroczono dyspozycję tego przepisu podejmując decyzję arbitralną i nie uzasadniając jej należycie. Ponadto zdaniem skarżącej orzeczenie ZUS w przeważającej części zostało skonstruowane jako cytaty przepisów lub wskazanie aksjologii i historii regulacji emerytalnej w Polsce, a nie jako wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. W żadnym stopniu nie realizuje ono swojej podstawowej funkcji, jaką jest przekonanie strony postępowania do jego trafności. Jest to tym bardziej istotne, iż jest to decyzja ostateczna i kończąca postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ II instancji nie odniósł się do treści jakichkolwiek dokumentów i dowodów, mimo ich bogatego katalogu. Dalej skarżąca wywodzi, iż organ nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza art. 77 § 1 K.p.a. Miało to bezspornie wpływ na wynik sprawy. Ponadto brak w uzasadnieniu wskazania, którym dowodom organ przyznał przymiot wiarygodności i które były przydatne do rozstrzygnięcia sprawy co narusza art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organ rentowy nie wyjaśnił zaś dlaczego postąpił inaczej niż pozostałe organy administracji publicznej, które umorzyły wobec skarżącej inne jej zaległości z uwagi na ich nieściągalność i brak możliwości pokrycia choćby kosztów egzekucji. Tak dramatycznie odmienna decyzja również wymaga szczegółowego uzasadnienia, którego jednak zabrakło. Narusza to zasadę z art. 8 K.p.a., gdyż rodzi poczucie, że różne organy państwa w analogicznej sytuacji faktycznej podejmują arbitralnie, różne co do treści, decyzje. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez Sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola Sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I SA/Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 K.p.a. ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III SA/Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III SA/Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 §1 K.p.a. ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływająca na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia ( wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V SA/Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Skarżącej po zaprzestaniu prowadzenia działalności nie pozostał żaden majątek, z którego można egzekwować należności, a Naczelnik Urzędu Skarbowego ze względu na brak możliwości uzyskania kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne umorzył postępowanie egzekucyjne. Ponadto, pełnomocnik wskazał, iż zobowiązana jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a jej sytuacja rodzinna i majątkowa wskazuje na brak możliwości nawet częściowego spełnienia świadczenia; nadto nawet spełnienie świadczenia nie przyniesie skarżącej korzyści w postaci uzyskania świadczeń rentowych. Z akt wynika, że organ ustalił majątek skarżącej, finansowe źródła jej utrzymania oraz istniejące zobowiązania publiczno i cywilnoprawne. Nie dokonał tego jednak w sposób całkowicie wyczerpujący. W zaskarżonej decyzji nie dokonano szczegółowego zestawienia dochodów skarżącej i wszystkich stałych kosztów jej utrzymania, dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego i leczenia. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS weźmie pod uwagę, że choć decyzja organu rentowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie przekreśla to zasady, iż uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. Organ dokona wyczerpującego zestawienia majątku, dochodów skarżącej oraz jej wydatków, a następnie uzasadni w oparciu o to zestawienie swoją decyzję. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, a o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 152 tego aktu prawnego. /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek /-/ M. Lorych-Olszanowska