IV SA/Wr 462/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. ze skargi K. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. nr 122, poz. 851, nr 104, poz. 708, nr 143, poz. 1032, nr 170, poz. 1217, nr 171, poz. 1225, nr 220, poz. 1600, z 2007 r. nr 176, poz. 1238, z 2008 r. nr 227, poz. 1505, nr 234, poz. 1570, z 2009 r. nr 18, poz. 97, nr 20, poz. 106) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115), jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego /poz. 22/, kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podał, że odwołujący się był zatrudniony: - od dnia 1 września 1976 r. do dnia 28 lutego 1978 r. w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Budownictwa Komunalnego w J.G., Zakład w L. Ś., na stanowisku montera wewnętrznych instalacji budowlanych (zakład zlikwidowany); - od dnia 16 marca 1978 r. do dnia 31 stycznia 1979 r. w Przedsiębiorstwie Robót Instalacyjnych Budownictwa Ogólnego w L. na stanowisku technika budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 1 lutego 1979 r. do dnia 30 września 1980 r. w Zakładzie Robót Instalacyjnych Kombinatu Budowlanego w J. G. na stanowiskach: technik budowy i majster budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 3 października 1980 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. w [...] Polska M. S.A. Oddział Zakłady Górnicze "P. – S.", kolejno na stanowiskach: robotnik transportowy pod ziemią, młodszy górnik pod ziemią, górnik pod ziemią, górnik operator maszyn pozaprzodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn przodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn górniczych pozaprzodkowych pod ziemią oraz górnik operator samojezdnych maszyn górniczych przodkowych pod ziemią. Od dnia 1 stycznia 2008 r. odwołujący się przebywa na emeryturze. Według karty oceny narażenia zawodowego na stanowiskach pracy operatora maszyn K. M. narażony był na wibracje o działaniu ogólnym (krotność NDS od 1,26 do 1,44). W związku z podejrzeniem choroby zawodowej strona była badana w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L., który dnia 7 sierpnia 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego /poz. 22/. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, iż: "K. M. w wywiadzie podaje bóle kręgosłupa odcinka szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego, drętwienie stóp i łydek oraz palców dłoni od III do V, szybkie męczenie się. Nie może długo stać. Wykonane w tutejszym Ośrodku badania wykazały prawidłowe wyniki termometrii skórnej z próbą oziębieniową, w granicach normy progi czucia wibracji. Zdjęcia kręgosłupa wykazały zmiany zwyrodnieniowe odcinka szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego z mostkiem tylnym na poziomie C1 oraz częściową i prawostronną sakralizację kręgu ls. Konsultujący pacjenta specjaliści w zakresie neurologii i ortopedii stwierdzili zespół bólowy odcinka szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego kręgosłupa w przebiegu zmian zwyrodnieniowych. Dla rozpoznania choroby zawodowej wymagane jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy warunkami pracy, a stwierdzonym schorzeniem. W przypadku K. M. brak jest podstaw do stwierdzenia objawów zespołu wibracyjnego, co potwierdzają wykonane badania i konsultacje specjalistyczne. Mając powyższe na uwadze nie znaleziono przesłanek do rozpoznania żadnej postaci zespołu wibracyjnego - choroby zawodowej wymienionej w poz. 22 w wykazie chorób zawodowych." Jak dalej wskazał organ orzekający, w trybie odwoławczym strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który dnia 7 listopada 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego /poz. 22/. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, iż: "Według wywiadu od kilku miesięcy pacjent odczuwa dolegliwości pod postacią opasujących bólów w klatce piersiowej, drętwienia kończyn górnych i dolnych oraz bólu szyi przy obracaniu głowy. Wyniki wykonanych u pacjenta badań czynnościowych obwodowego układu naczyniowego, nerwowego oraz obraz radiologiczny kości rąk i kręgosłupa nie dają podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego. Stwierdzone zmiany w kręgosłupie wskazują na rozpoznanie choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z objawowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowo-krzyżowym, sakralizacją kręgu L5 oraz anomalią Kimmerle'go. Analiza narażenia zawodowego, obrazu klinicznego oraz wyników wykonanych badań i konsultacji specjalistycznych nie dają podstaw do rozpoznania u badanego zespołu wibracyjnego." W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał decyzję z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. M. choroby zawodowej. Od powyższej decyzji K. M. odwołał się. Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uznał, że orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wymaga szerszego uzasadnienia i zwrócił się do tej placówki o uzupełnienie swojego stanowiska. W piśmie z dnia 6 marca 2009 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził, że u strony rozpoznano następujące zmiany zwyrodnieniowe: "Zniesienie lordozy szyjnej. Zmiany zwyrodnieniowe w tym odcinku kręgosłupa z osteofitozą brzeżną trzonów kręgowych. Zwężenie przestrzeni międzykręgowych C6/C7, w mniejszym stopniu C4/C5/C6. Zniekształcenie trzonu C5 z obniżeniem wysokości jego przedniej części - po przebytym w przeszłości urazie? Nieznaczne esowate skrzywienie kręgosłupa L-S ze zniesieniem lordozy lędźwiowej. Zmiany zwyrodnieniowe w tym odcinku kręgosłupa z przednio-boczną osteofitozą brzeżną trzonów kręgowych. Zwężenie przestrzeni międzykręgowej L5/S1." Ponadto Instytut stwierdził również, iż: "Zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa są stwierdzane z dużą częstością w populacji ogólnej i nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Wyniki wykonanych u odwołującego się badań czynnościowych obwodowego układu naczyniowego, nerwowego oraz obraz radiologiczny kości rąk i kręgosłupa nie dają podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego. Stwierdzone zmiany w kręgosłupie wskazują na rozpoznanie choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z objawowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowo-krzyżowym, sakralizacją kręgu L5 oraz anomalią Kimmerle'go." Odnośnie wyjaśnienia, jakie zmiany upoważniają do rozpoznania choroby wibracyjnej, Instytut powołał się na publikację Henryki Langauer-Lewowickiej i Aleksandra Stachury "Zespół wibracyjny" zawarte w opracowaniu pt. "Choroby Zawodowe" pod red. Kazimierza Marka (PZWL, Warszawa 2001, ss. 327 - 350). Według autorów tejże publikacji wibracja ogólna, na którą narażony był K. M., może wywoływać "zmiany w obwodowym i ośrodkowym układzie nerwowym, a także w układzie naczyniowym, może też prowadzić do uszkodzeń aparatu ruchowego, układu przedsionkowego, narządu wzroku, przewodu pokarmowego. Opisywane są również zaburzenia gospodarki białkowej, tłuszczowej, węglowodanowej i witaminowej. (...) Epidemiologicznie potwierdzono częste występowanie zespołów bólowych kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego u kierowców rozmaitego typu ciężkich pojazdów terenowych. (...) Dolegliwości i zmiany radiologiczne (spondyloza, wypadnięcie jądra miażdżystego) zależą nie tylko od drgań przekazywanych przez siedzisko, lecz w dużej mierze także od wielogodzinnej, wymuszonej pozycji w niewygodnych kabinach. Te same czynniki są odpowiedzialne za dużą częstość występowania dolegliwości ze strony układu ruchowego, w szczególności w obrębie kończyn górnych. Tylko u traktorzystów, którzy rozpoczynają pracę zawodową w 16-17 roku życia, można z dużym prawdopodobieństwem wiązać zmiany w kręgosłupie lędźwiowym wyłącznie z działaniem wibracji. Zasadniczo jedynym pewnym dowodem związku między pracą w warunkach narażenia na drgania ogólne, a stwierdzonymi zmianami jest częściowe bądź całkowite ich ustąpienie po przerwaniu narażenia zawodowego." Dalej organ II instancji wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku strony zarówno D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykluczyły możliwość rozpoznania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego. Stwierdzone zmiany w kręgosłupie u odwołującego się wskazują na rozpoznanie choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z objawowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowo-krzyżowym, sakralizacją kręgu LS oraz anomalią Kimmerle'go. Zgodnie ze stanem współczesnej wiedzy medycznej drgania mechaniczne o działaniu ogólnym, na jakie narażony był pan K. M., mogą wywoływać bardzo różnorodne zaburzenia w wielu narządach i układach, m.in. również zespół bólowy kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego. Schorzenie to występuje jednak z dużym nasileniem w populacji ogólnej, zatem jedynie pewnym dowodem związku między pracą w warunkach narażenia na drgania ogólne, a stwierdzonymi zmianami jest częściowe bądź całkowite ich ustąpienie po przerwaniu narażenia zawodowego. Stwierdzone, poza zespołem bólowym, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, a także sakralizacja kręgu LS oraz anomalia Kimmerle'go nie figurują jako obraz zmian wywołanych narażeniem na wibrację ogólną i wskazują na pozazawodową etiologię schorzenia. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. M. poniósł, że nie zgadza się z nią, ponieważ w uzasadnieniu nie wyklucza ona ponad wszelką wątpliwość związku przyczynowo-skutkowego z charakterem wykonywanej pracy. Skarżący zarzucił też, iż materiał dowodowy ocenia powierzchownie i celowo miesza fakty, by "umniejszyć występujące schorzenie". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia akt zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany może, czy też nie powinien być stosowany, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, nr 6, s. 5-6; por. także wyrok SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06; z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07; z 24 lipca 2009 r., II OSK 559/09, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania.