IV SA/Wr 460/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. ze skargi K. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851, nr 104, poz. 708, nr 143, poz. 1032, nr 170, poz. 1217, nr 171, poz. 1225, nr 220, poz. 1600, z 2007 r. nr 176 poz. 1238, z 2008 r. nr 227, poz. 1505, nr 234, poz. 1570, z 2009 r. nr 18, poz. 97, nr 20, poz. 106) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz /poz. 21/, kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podał, że odwołujący się był zatrudniony: - od dnia 1 września 1976 r. do dnia 28 lutego 1978 r. w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Budownictwa Komunalnego w J. G., Zakład w L. Ś., na stanowisku montera wewnętrznych instalacji budowlanych (zakład zlikwidowany); - od dnia 16 marca 1978 r. do dnia 31 stycznia 1979 r. w Przedsiębiorstwie Robót Instalacyjnych Budownictwa Ogólnego w L. na stanowisku technika budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 1 lutego 1979 r. do dnia 30 września 1980 r. w Zakładzie Robót Instalacyjnych Kombinatu Budowlanego w J. G. na stanowiskach: technik budowy i majster budowy (zakład zlikwidowany); - od dnia 3 października 1980 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. w [...] P. M. S.A. Oddział Zakłady Górnicze "P. – S.", kolejno na stanowiskach: robotnik transportowy pod ziemią, młodszy górnik pod ziemią, górnik pod ziemią, górnik operator maszyn pozaprzodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn przodkowych pod ziemią, górnik operator samojezdnych maszyn górniczych pozaprzodkowych pod ziemią oraz górnik operator samojezdnych maszyn górniczych przodkowych pod ziemią. Od dnia 1 stycznia 2008 r. odwołujący się przebywa na emeryturze. Według karty oceny narażenia zawodowego w środowisku pracy K. M. narażony był na hałas na poziomie 83,4 - 92,8 dB. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej odwołujący się był badany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L., który dnia 7 sierpnia 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz /poz. 21/. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, iż: "Pacjent w wywiadzie podaje stopniowe pogorszenie słuchu od około 10 lat, w szczególności na ucho prawe, z towarzyszącymi szumami usznymi. Od lat osiemdziesiątych leczony był ambulatoryjnie z powodu zapalenia ucha środkowego po stronie prawej (także hospitalizowany w 1993 r. - brak karty informacyjnej). Urazów głowy nie podaje. W wykonanych kilkakrotnie badaniach audiometrii tonalnej stwierdzono obustronny przewodzeniowo-odbiorczy ubytek słuchu manifestujący się podwyższeniem progu słuchu o wielkość 61,6 dB dla ucha prawego i 40,0 dB dla ucha lewego. Tympanogramy obustronnie są typu B, bez odruchu strzemiączkowego. Nie stwierdzono obustronnie odruchu wyrównania głośności. Z dokumentacji badań profilaktycznych wynika, że u K. M. od lat dziewięćdziesiątych obserwowano obniżenie czułości progu słuchu dla ucha prawego (okresowo istotne różnice progu słuchu między oboma uszami). Dla rozpoznania ubytku słuchu pochodzenia zawodowego wymagane jest poza potwierdzonym wieloletnim narażeniem zawodowym na hałas przekraczający normatywy higieniczne, stwierdzenie obustronnego trwałego ubytku słuchu pochodzenia ślimakowego manifestującego się podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Stwierdzony u pacjenta charakter niedosłuchu nie spełnia klinicznych przesłanek wymaganych do rozpoznania choroby zawodowej, tym samym nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Należy przy tym dodać, że w trakcie diagnostyki w tutejszym Ośrodku pacjent leczony był także z powodu przewlekłego ropnego mezotympanalnego stanu zapalnego ucha środkowego prawego." W trybie odwoławczym K M. był badany w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który dnia 7 listopada 2008 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz /poz. 21/. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono, iż: "W trakcie obecnej hospitalizacji stwierdzono u badanego obustronny ubytek słuchu typu mieszanego oraz przewlekły nieżyt trąbek słuchowych. Ubytek słuchu typu mieszanego nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem i należy go łączyć z przebytym zapaleniem ucha środkowego i przewlekłym nieżytem trąbek słuchowych. Przeprowadzone badania audiologiczne nie wykazały obecności ubytku słuchu typu ślimakowego o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, którego stwierdzenie jest wymagane do rozpoznania choroby zawodowej. Podawane przez pacjenta zawroty głowy mogą być spowodowane nadciśnieniem tętniczym i zmianami w szyjnym odcinku kręgosłupa (anomalia Kimmerle'go). Analiza narażenia zawodowego, obrazu klinicznego oraz wyników wykonanych badań i konsultacji specjalistycznych nie dają podstaw do rozpoznania u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wg poz. 21 obowiązującego wykazu chorób zawodowych." W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie oraz przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał decyzję z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz /poz. 21/. Od powyższej decyzji K. M. odwołał się. Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uznał, iż orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wymaga uzupełnienia i zwrócił się do tej placówki badawczo-rozwojowej o podanie wielkości i przyczyny niedosłuchu stwierdzonego u odwołującego się. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w Ł. podał, iż: "Przyczyną stwierdzonego u K. M. obustronnego ubytku słuchu typu mieszanego jest przebyte zapalenie ucha środkowego i przewlekły nieżyt trąbek słuchowych. Średni ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym (lewym) wynosi 41 dB. Ubytek słuchu typu mieszanego nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem. Przeprowadzone badanie audiologiczne nie wykazały ponadto obecności ubytku słuchu typu ślimakowego o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, którego stwierdzenie jest wymagane do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych." Jak dalej podał organ odwoławczy, do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą zostać spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku strony, zarówno D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w L., jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykluczyły możliwość rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Obie placówki diagnostyczno-orzecznicze rozpoznały ubytek słuchu mieszany, określając próg słuchu dla ucha lepiej słyszącego na poziomie 40 - 41 dB. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu wymagane jest rozpoznanie obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Rozpoznany u K. M. ubytek słuchu spowodowany został przebytym zapaleniem ucha środkowego i przewlekłym nieżytem trąbek słuchowych i nie ma związku z pracą zawodową. Sam fakt udokumentowanego narażenia zawodowego na ponadnormatywny hałas nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, jeżeli choroby takiej nie rozpoznała żadna placówka diagnostyczno-orzecznicza upoważniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych. W związku z powyższym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany decyzji organu I instancji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. M. poniósł, że nie zgadza się z nią, ponieważ w uzasadnieniu nie wyklucza ona ponad wszelką wątpliwość związku przyczynowo-skutkowego z charakterem wykonywanej pracy. Skarżący zarzucił też, iż materiał dowodowy ocenia powierzchownie i celowo miesza fakty, by "umniejszyć występujące schorzenie". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) wydane na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kp z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia akt zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany może, czy też nie powinien być stosowany, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, nr 6, s. 5-6; por. także wyrok SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06; z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07; z 24 lipca 2009 r., II OSK 559/09, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania.