VII SA/Wa 2245/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., zw. dalej PINB, z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], udzielającej Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] [...], zlokalizowanej na działce Nr [...] w miejscowości S. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że PINB swoją decyzję wydał prawidłowo, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2005 r. obowiązkowej kontroli, w związku z wystąpieniem inwestora zastępczego [...] Sp. z o.o. [...] działającego na zlecenie Polskiej Telefonii Komórkowej Sp. z o.o. w W., o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...]. Z protokołu ww. kontroli wynika, że wykonano całość robót budowlanych zgodnie z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym. Teren został właściwie zagospodarowany, uporządkowany, a organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego nie wniosły sprzeciwu. Po przeanalizowaniu kwestionowanej decyzji organ stwierdził, że nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną kontrolę potwierdzającą zgodność zrealizowanej inwestycji z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym w sytuacji gdy kontrola ta była wadliwa. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Prokuratora, organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oparł się na wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę tej stacji, ponieważ jej mocą Starosta Z. zatwierdził niekompletny projekt budowlany, z uwagi na fakt niedołączenia projektu technicznego kontenera żelbetonowego, niezbędnego do funkcjonowania planowanego obiektu budowlanego. Ponadto do akt nie załączono zaświadczenia właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającego uprawnienia A. P. do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. W odwołaniu zarzucono nieskontrolowanie, w trakcie obowiązkowej kontroli, zgodności powstałej inwestycji z projektem architektoniczno-budowlanym, który nie zawierał projektu technicznego kontenera żelbetonowego, stanowiącego część składową stacji. Powyższe uchybienia świadczą o wydaniu pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Prokurator powołał się również na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Pierwszy z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt: II SA/Lu 193/04, uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...], z uwagi na zatwierdzenie niekompletnego, z powodu braku projektu technicznego kontenera i zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia A. P., projektu budowlanego. Drugi wyrok z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt: II SA/Lu 1517/03, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej na działce Nr [...] w miejscowości S. Zatem wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej stacji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podał, że inwestor był zobowiązany w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wniosek taki został złożony w dniu [...] stycznia 2005 r. i na jego podstawie organ przeprowadził kontrolę w dniu [...] stycznia 2005 r.. W oparciu o wyniki kontroli została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie wydania przez PINB pozwolenia na użytkowanie, tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzje Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2004 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę. Na podstawie powyższych ustaleń GINB uznał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Podniesione zaś w odwołaniu zarzutu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia GINB. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażący naruszeniem prawa materialnego. Orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 59 a Prawa budowlanego polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzoną kontrolę budowy, w toku której uznano zgodność zrealizowanej inwestycji z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym w sytuacji, gdy wskazany projekt budowlany był niekompletny i nie zawierał projektu technicznego kontenera żelbetonowego, zaś decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczące niekompletności projektu budowlanego, sposobu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w dniu [...] stycznia 2005 r. oraz wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 193/04 i z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1517/03. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, naruszono bowiem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wydając w konsekwencji co najmniej przedwcześnie decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są zobowiązane do przeprowadzenia tego postępowania zgodnie zasadami proceduralnymi, w szczególności art. 7 oraz 77§ 1 k.p.a. Postawą oceny tych organów była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta wydawana jest po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Wskazać należy, że treść art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera w swojej dyspozycji odesłanie wprost do art. 59 a tej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu może być bowiem wydana jedynie w wyniku kontroli przeprowadzonej zgodnie z wymaganiami art. 59 a. Postępowanie to kończy proces inwestycyjny przeprowadzony w oparciu o prawidłowo wydane i zrealizowane bez istotnych odstępstw pozwolenie na budowę. Rygorystyczne wymagania stawiane w tym ostatnim etapie przez przepisy prawa budowlanego wobec inwestora, a także skutki ich naruszeń w procesie inwestycyjnym zagrożone sankcjami administracyjnymi, nie pozostają bez wpływu na obowiązki organu władzy publicznej zarówno w procesie kontroli jak i wydania ostatecznej decyzji dopuszczającej obiekt do użytkowania. W toku obowiązkowej kontroli wykonania inwestycji, na organie kontrolnym spoczywa szczególna odpowiedzialność za prawidłowość wykonania obowiązków wymienionych w art. 59a, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Dyspozycja art. 59 ust. 1, w zakresie w jakim odnosi się do treści art. 59a stanowi bowiem całość normatywną, chociaż zredagowaną w odrębnych przepisach, uzależniając wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od spełnienie przez inwestora warunków sprawdzanych w toku obowiązkowej kontroli. Organ nadzorczy dokonując oceny legalności pozwolenia na użytkowanie nie może więc rozpatrywać sprawy tyko w zakresie oceny niesprzeczności formalnej takiej decyzji z przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego lecz musi również wziąć pod uwagę jej treść materialnoprawną, ta zaś, jak stanowi art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, jest wynikiem przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W toku kontroli organ sprawdza zatem stan rzeczywisty inwestycji ze stanem prawnym, wzorcem zaś kontroli jest pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym i innymi dokumentami wymienionymi w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Zaniechanie lub wadliwe przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z pominięciem dyspozycji art. 59a ust. 1 i ust. 2 art. Prawa budowlanego, w szczególności przez brak oceny wykonania budowy w zgodzie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowi naruszenie prawa. Ocena stopnia naruszenia, w tym stwierdzenie kwalifikowanej postaci tego naruszenia jako rażącego powinno prowadzić zatem przez analizę treści decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust.1 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu, że proces kontroli został przeprowadzony prawidłowo. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy zauważyć w pierwszym rzędzie trzeba, że organy nadzorcze obu instancji nie włączyły do akt sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo tego, że zarzuty zgłoszone przez Prokuratora w sprzeciwie opierały się na niewykonaniu obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, polegającego na konieczności zbadania wykonania obiektu z tym właśnie projektem. Już z tego powodu stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niedołączenie do akt podstawowego w sprawie dokumentu, który powinien stanowić dla organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne materiał pozwalający na ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych pod adresem pozwolenia na użytkowanie. Skutkiem tego zaniedbania było nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż ani organ I, ani II instancji nie odniosły się do tego zarzutu zgłoszonego w sprzeciwie. Wprawdzie w decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, organ wypowiedział się co do tego jak rozumie rażące naruszenie prawa, nie wiadomo jednak do czego odniósł te rozważania, skoro wcześniej nie dokonał oceny, czy w ogóle do naruszenia prawa doszło. Organy obu instancji nie odniosły się zatem do podstawowego zarzutu sprzeciwu Prokuratora, że w toku obowiązkowej kontroli budowy pominięto, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie było projektu kontenera technologicznego. Jak zaś wynika z protokołu oględzin kontroli [...], organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wykonanie kontenera jest zgodne z projektem architektoniczno budowlanym. Nie wiadomo jednak w jaki sposób organ w toku kontroli mógł ocenić stan kontenera jako zgodny z projektem, skoro z akt sprawy (m.in. z treści wyroków) wynika, że w projekcie budowlanym nie uwzględniono projektu kontenera Dodać trzeba, że przywołany przez organ II instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 975/06 przesądził jedynie o tym (i to jedynie w aspekcie kontrolowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie), że wydanie przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu robót na podstawie tego pozwolenia (zakładając, że do tego czasu roboty te istotnie zostały zrealizowane), na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. To, że postępowanie takie może się toczyć, nie przesądza jednak sposobu, w jaki zostanie ono przeprowadzone, tym bardziej, że w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak i to, że mogący się pojawić spór między stronami, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Nie jest zatem tak, że organy nadzoru budowlanego, w toku postępowania wyjaśniającego, mogą pominąć znane im okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wydanie pozwolenia na użytkowanie. W tym kontekście zauważyć trzeba, co podkreślono też w skardze, że jeszcze w toku postępowania wyjaśniającego zainicjowanego wnioskiem o przeprowadzenie kontroli z dnia [...] stycznia 2005 r. wiadomo było, że uchylona została przez Sąd w dniu [...] października 2004 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i że toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie oceny legalności pozwolenia na budowę, w którym podniesiono zarzut wadliwości projektu budowlanego w zakresie braku projektu kontenera, a także wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę. Odrębność postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie oznacza, że okoliczności te mogły zostać pominięte przez organy, gdyż mogą one mieć wpływ na ocenę, czy budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro już wówczas wiadomo było, że może mieć ona wadę prawną. Również tych kwestii nie rozważyły organy w postępowaniu nadzorczym. Ponawiając postępowanie nadzorcze i powtórnie rozpoznając sprawę organ ustosunkuje się zatem do zarzutów sprzeciwu z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu Wojewódzkiego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.