II SA/Sz 1253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego P. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 136, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B., działającego w imieniu P. B., o zwrot wywłaszczonych nieruchomości gruntowych położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K., przy ulicy Z., S. K. odmówił zwrotu nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: - [...] o powierzchni [...] ha (KW Nr [...]) - stanowiącą własność osób trzecich, - [...] o powierzchni [...] ha (KW Nr [...]) - stanowiącą własność Gminy Miasta K., w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w K., - [...] o pow. [...] ha (KW Nr [...]) i [...] o pow. [...] ha (KW Nr [...]) -stanowiącą własność Gminy Miasto K., w użytkowaniu H. św. M. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że w dniu [...] r., na wniosek pełnomocnika P. B. z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości gruntowych. W dalszej części uzasadnienia Starosta podał, że z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania wynikało, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] jest nieruchomością niezabudowaną stanowiącą własność osób trzecich. Natomiast działki oznaczone numerami [...] są własnością Gminy Miasta w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich oraz w użytkowaniu H. św. M. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy umowy sprzedaży zawartej przez W. B. aktem notarialnym z dnia [...]r. (Rep. A nr [...]), zawartym w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że zasady zwrotu nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Z treści art. 136 ust. 3 ustawy wynika, że w trybie administracyjnym może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie organu konstrukcja przepisów powołanej ustawy w tym art. 216 determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy, które odnosi się do nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej sensu stricte, czyli na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym. Starosta podkreślił, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa od W. B. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. nie można traktować jako wywłaszczenia nieruchomości i dlatego stosować do niej można wyłącznie przepisy prawa cywilnego. Zdaniem organu pierwszej instancji niedopuszczalna jest zatem droga administracyjna do ubiegania się o odzyskanie własności nieruchomości przez P. B. spadkobiercę W. B. Kwestionując powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącego P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 28 poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu nabywcy działki nr [...], art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisu art. 136, art. 142 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a ponadto nierozpoznanie istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. B., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że umową sprzedaży z dnia [...] r. Skarb Państwa nabył od W. B. prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie miasta , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha - na cele określone w art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z § 3 aktu notarialnego cenę sprzedaży ustalono na kwotę [...] zł. Wojewoda opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. A. B. w imieniu swoim oraz E. B. oraz P. B. wystąpił do Prezydenta Miasta o zwrot opisanej nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...]. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że stroną postępowania winien być jedynie P. B. stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta odmówił E. B. oraz A. B. statusu strony w prowadzonym postępowaniu. Organ drugiej instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, przyjmując za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, iż umowy sprzedaży z dnia [...] r. nie można traktować jako wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji, w ocenie organu, żądanie zwrotu dotyczyć może wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej, czyli takiej, w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w drodze decyzji - co wynika z treści art. 112 ust. 3 ustawy. Przypadki zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 216, którego treść ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powołany art. 216 przewiduje możliwość zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu treść art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. wskazuje na zasadę, że wywłaszczenie może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. W związku z tym, że ustawa nie zawierała żadnych przepisów szczególnych dotyczących treści i formy umowy kupna nieruchomości, zatem miały do niej zastosowanie w pełnym zakresie przepisy prawa cywilnego. Organ drugiej instancji podniósł, że poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. W ocenie organu, ma przy tym znaczenie okoliczność, czy umowa ta zawarta została w wyniku rokowań prowadzonych przed wszczęciem postępowania, czy też strony zawarły ją już w toku postępowania wywłaszczeniowego. Czas w jakim doszło do sporządzenia aktu notarialnego miał bowiem wpływ na charakter umowy. W niniejszej sprawie umowa zawarta była, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zatem taką umowę należy traktować jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Ponadto Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że nie zgadza się z zarzutem strony dotyczącym naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 Kpa, gdyż strona przed wydaniem decyzji dwukrotnie była informowana, w pismach z dnia [...] r., a następnie z dnia [...] r., o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz o prawie do złożenia końcowego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu nie ma też znaczenia, że termin do zapoznania się z aktami był jednodniowy, gdyż art. 10 § 1 Kpa nakłada na organ obowiązek jedynie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy nie uznał również za uzasadniony zarzut polegający na naruszeniu art. 28 Kpa, bowiem aktualny właściciel działki nr [...] nie może być stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości mogą być jedynie nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa, bądź jednostka samorządu terytorialnego, o czym strona została poinformowana. Zdaniem organu sprawa nie dotyczy interesu prawnego aktualnego właściciela działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. B. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. zwrot nieruchomości działki nr [...] ewentualnie o przyznanie odszkodowania lub nieruchomości zamiennych, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wstrzymanie inwestycji budowy H. św. M., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów ze zgromadzonych dokumentów, w szczególności z pism Prezydenta K.; aktu notarialnego rep. A nr [...], decyzji Wicewojewody Nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego Szpitala Wojewódzkiego (decyzja Wojewody z dnia [...]r. Nr [...], decyzji RŻL Urzędu Miasta z dnia [...] r. nr [...], pisma Urzędu Miasta z [...] r. nr [...], dwóch opinii szacunkowych; protokołu oględzin nieruchomości; pism Marszałka Województwa i Prezydenta Miasta dotyczące zwrotu działki przy ul .L. [...] (dot. Inwestycji PN. "Budowa Szpitala Wojewódzkiego"). P. B. zarzucił zaskarżonej decyzji błędną ocenę materiału dowodowego oraz nierozpoznanie istoty sprawy a ponadto naruszenie: - art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i nie podjęcie kroków, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; - art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; - art. 10 § 1 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i prawa wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie; - art. 11 Kpa poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którym kierował się przy załatwianiu sprawy; - art. 28 Kpa poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu nabywcy działki nr [...]; - art. 75 § 1, art. 78 § 1 Kpa poprzez niedopuszczenie niezbędnych dowodów w postaci dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta; - art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak w decyzji przywołania faktów, które zostały udowodnione, dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstaw prawnych decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie; - art. 136, art. 142, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - art. 53 ust. 1 i 2, art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynów z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, a Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji zawartego w przedmiotowych decyzjach. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", w myśl którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych nar rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Trzeba też zaznaczyć, że [...]r. weszła w życie zmiana ustawy, dokonana ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Wspomniana nowela ma istotne znaczenie dla wykładni przepisu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy na co zwracały uwagę sądy administracyjne w wyrokach I OSK 1863/06 z 19 grudnia 2007r. w Warszawie i IISA/Lu 370/08 WSA Lublinie. Wykładnia wspomnianego przepisu powinna rozstrzygnąć, czy jego treść obejmuje nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obwiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną, że [...]r. został zawarty akt notarialny sprzedaży Skarbowi Państwa działki położonej w obrębie nr [...] w K., o której zwrot występuje obecnie skarżący. Należy więc ustalić jaka była podstawa prawna wspomnianej umowy notarialnej. W myśl art. 50 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2) lub skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3). Warty podkreślenia jest też art. 53 ust.1 tej ustawy zastrzegający, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Ustawa uzależniała więc tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Należy tu zaznaczyć, że z aktu notarialnego zawartego [...]r. w wynika, iż do aktu złożono pismo Urzędu Miejskiego, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]r. wyznaczające termin do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży pod rygorem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nabycie następowało na cele określone w art. 50 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a cena sprzedaży nie przekraczała cen maksymalnych określonych w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej wydanej na podstawie art. 8 w/w ustawy. Zdaniem Sądu umowa kupna-sprzedaży spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy. Załączone do aktu notarialnego pismo z [...]r. oraz treść § 3 aktu notarialnego nie pozostawiają wątpliwości, że umowa kupna-sprzedaży została sporządzona na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że nie podziela argumentów zawartych w decyzjach organów obu instancji, że tylko wywłaszczenie może być podstawą do występowania o zwrot nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele przeznaczone w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, w sposób jednoznaczny określającą zakres jego stosowania. W art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy ustawodawca odwoływał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wobec tego sformułowanie to nie może być odczytane inaczej, niż dążenie ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy. Jest to tym bardziej istotne, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy, problem możliwości zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy był przedmiotem zainteresowania orzecznictwa i doktryny. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie podkreślono brak w poprzednim stanie prawnym podstaw do utożsamiania umowy cywilnoprawnej z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 136 ust.2 ustawy i na brak podstaw do rozszerzającej interpretacji unormowania przepisu art. 216 .(p. wyrok z 28 października 2008r. WSA w Lublinie II SA/Lu 370/08). Aktualnie należy przyjąć, wobec radykalnej zmiany stanowiska ustawodawcy, wprowadzającego w art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy "nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze organ administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.