I OSK 729/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. i W. U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 20/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. U. i W. U. na Radę Miasta w Łodzi w przedmiocie nieusunięcia w uchwale Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. Nr [...] w załączniku Nr 1 pozycji "A" postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 20/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. U. i W. U. na Radę Miasta w Łodzi w przedmiocie nieusunięcia w uchwale Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r., Nr [...] w załączniku nr 1 pozycji "A", czyli budynków. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2009 roku J. i W. małż. U. wystąpili do Rady Miasta w Łodzi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie w uchwale Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 roku, Nr [...] w załączniku nr 1 pozycji A, czyli budynków. Uchwałą z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznała wezwanie J. i W. małż. U. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 roku, nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania majątku trwałego wydzielonego z Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-Polesie do Administracji Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska" za bezzasadne. W uzasadnieniu podniesiono, że przede wszystkim skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego podjęciem powyższej uchwały. W dniu 5 października 2009 roku J. i W. małż. U. wnieśli w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, jak wskazali "na Radę Miasta Łodzi, z powodu nieusunięcia w uchwale Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 roku, Nr [...] w załączniku nr 1 pozycji A, czyli budynków". Zarządzeniem z dnia 6 października 2009 roku Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przekazał skargę organowi administracji – Radzie Miejskiej w Łodzi - celem udzielenia odpowiedzi na skargę i ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 października 2009 roku Rada Miejska Łodzi wniosła o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 15 stycznia 2010 roku sędzia sprawozdawca wezwał skarżących do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi, pod rygorem jej odrzucenia poprzez określenie, w jaki sposób zaskarżona uchwała Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 roku, Nr [...] narusza ich interes prawny. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2010 roku, stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi, skarżący wskazując na przepisy art. 1, art. 16 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnili swój interes prawny podnosząc, iż politykę mieszkaniową w Łodzi może prowadzić jedynie Rada Miejska w Łodzi w formie regulacji publiczno-prawnych za pośrednictwem organu wykonawczego, jakim jest Prezydent Miasta. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ogranicza krąg decyzyjny w sprawach nawiązywania i rozwiązywania umów cywilnoprawnych najmu nieruchomości gminnych jedynie do Prezydenta Miasta w formie bezpośredniego zawarcia umowy, bądź zgody na zawarcie lub rozwiązanie umowy przez dyrektorów administracji. Decyzja taka może być zdaniem skarżących podjęta po dokładnym przeanalizowaniu sprawy, uwzględnieniu słusznego interesu strony, i powinna zmierzać do polubownego rozwiązania sporu, w żadnym stadium sprawy strona nie może być wprowadzona w błąd i co najważniejsze, jak podkreślili nie może zmierzać do wykluczenia społecznego, czyli bezdomności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 20/10, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę z uwagi na fakt, iż skarżący wnieśli skargę na organ niewłaściwy w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r., Nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania majątku trwałego wydzielonego z Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Łódź – Polesie do Administracji Nieruchomościami Łódź Polesie "Konstantynowska", wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74), która w dacie jej podjęcia, w art. 26 ust. 1 przewidywała, iż organem wykonawczym gminy jest zarząd. W myśl art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy, zarząd wykonywał uchwały Rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należało w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), zmieniła w art. 43 pkt 15 i 27 z dniem 27 października 2002 roku, art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tytuł ustawy został zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa Dz.U. z 1998r. Nr 162, poz. 1126 z dniem 1 stycznia 1999r.), stanowiąc odpowiednio, iż organem wykonawczym gminy jest wójt, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.. Zgodnie natomiast z uregulowaniem art. 99 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zawartym w rozdziale 7 zatytułowanym "Przepisy dostosowujące, przejściowe i końcowe", ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd I instancji wskazał, że wspominana powyżej ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w art. 77 wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowiąc w pkt 3, iż użyte w art. 25 w ust. 1, art. 98 w ust. 4, w art. 105 w ust. 3, w art. 106 w ust. 1, w art. 109 w ust. 4, w art. 110 w ust.1-3 oraz w art. 200 w ust. 1 w pkt 2 wyrazy "zarząd gminy" zastępuje się użytymi w odpowiednich przypadkach wyrazami "wójt, burmistrz lub prezydent miasta". W świetle powyższych regulacji Sąd I instancji stwierdził, że z dniem 27 października 2002 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), organem wykonawczym gminy nie jest już zarząd lecz wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a kompetencje i zadania zarządu stały się kompetencjami i zadaniami wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, skarżący wystąpili ze skargą na Radę Miasta Łodzi, która jak wykazano wyżej w świetle obowiązujących uregulowań prawnych nie jest organem właściwym. Należało zatem uznać, że zawarte w piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 roku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również zostało skierowane do organu niewłaściwego. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przez ówczesny organ wykonawczy, którym był Zarząd Miasta Łodzi. Jednak z dniem 27 października 2002 roku, kompetencje i zadania zarządu przejął odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ponadto Sąd I instancji wywodził, że warunkiem uznania legitymacji skarżących w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez nich interesu prawnego, czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie ich interesu prawnego, którego skarżący nie wykazali. Skargę kasacyjną od postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając postanowienie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarga została wniesiona na organ niewłaściwy w sprawie. Na tych podstawach skarżący wnosili o: 1.uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2.zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zarzucane w niniejszej skardze kasacyjnej naruszenie prawa polega na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarga dotyczy uchwały Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. Nr [...]. W uchwale tej Rada Miasta uznała za bezzasadne wezwanie J. i W. U. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. Uchwałę Rady Miasta Łodzi zaskarżyli skarżący do sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To ta uchwała Rady Miasta Łodzi winna być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Dalej skarżący wskazują, że skargę składają "na Radę Miasta Łodzi z powodu nieusunięcia w uchwale Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. w załączniku nr 1 pozycji A, czyli budynków". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "§1 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. §2 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. §3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Kwestią zasadniczą dla każdej sprawy przed sądami administracyjnymi jest ustalenie przedmiotu tej sprawy. Ustalenie przedmiotu skargi jest niezbędne dla wykonywania efektywnej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości. Sąd I instancji obowiązany był ustalić właściwy przedmiot skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wywodził, że przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. Nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania majątku trwałego wydzielonego z Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-Polesie do Administracji Nieruchomościami Łódź-Polesie "Konstantynowska", wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74) (k. 48 akt WSA). W innym fragmencie uzasadnienia Sąd wskazywał, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpili ze skargą na Radę Miasta Łodzi (k. 50 akt WSA). Z akt sprawy wynika ponadto, że w początkowym okresie, sprawa występowała pod sygnaturą III SAB/Łd 52/09 i traktowana była jako sprawa ze skargi skarżących na bezczynność Rady Miejskiej w Łodzi, a ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w tym okresie były uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, co może budzić wątpliwości z tego względu, że początkowo przyjmowano inny przedmiot skargi. Inaczej wskazują skarżący w skardze kasacyjnej podnosząc, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała Rady Miasta Łodzi z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], którą organ uznał skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. nr [...] za bezzasadne. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie wynika jednoznacznie która prawna forma działania administracji publicznej została zaskarżona. Wątpliwości tych nie rozstrzyga również zaskarżone orzeczenie. W takiej sytuacji, przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Sąd I instancji powinien wezwać skarżących do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jej przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], czy uchwała Zarządu Miasta Łodzi z dnia [...] września 1998 r. Nr [...], czy może bezczynność Rady Miejskiej w Łodzi – a w tym przypadku jednocześnie wezwać do wskazania na czym bezczynność ta polegała. Wobec poczynionych ustaleń, Sąd I instancji powinien zastosować odpowiednie konsekwencje prawne, badając jako pierwsze przesłanki dopuszczalności skargi. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.