II SA/Kr 1729/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T.Z. , S.Z. i K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T.Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2008r. P.N. , R.N. i J.N. wystąpili do Wójta Gminy T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku warsztatu stolarskiego, bez procesu lakierowania, na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 położonych w S. Dnia [...] kwietnia 2009 roku Wójt Gminy T. wydał decyzję, znak [...] , orzekającą o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. T.Z. , S.Z. i K.Z. , a także K.W. i F.W. w swoich odwołaniach od przedmiotowej decyzji zarzucili m.in. że planowana budowa będzie miała negatywny wpływ i ograniczy w znacznym stopniu możliwość korzystania z ich nieruchomości, które znajdują się w sąsiedztwie, a to poprzez ciągłą pracę maszyn i ruch samochodów, które generują duży hałas, a także wpływają negatywnie na środowisko. T.Z. zarzucił również naruszenie przez organ I instancji art. 7, 8, 9, 10 i 28 k.p.a. Nadto pismo, które potraktowano jako odwołanie, złożyła H.C. wskazując na immisje (hałas i pył), które będą generowane w mającym powstać warsztacie, uciążliwość inwestycji oraz spadki napięcia w sieci elektrycznej. Decyzją z dnia [...] września 2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej nazywane Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania T.Z. , S.Z. , K.Z. , K.W. , F.W. oraz H.C. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2009 roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację w/w przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 153 i 154 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008, Nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 46 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, za organem I instancji zgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium podkreśliło, iż decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji nie przesadza jeszcze o fakcie powstania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie podzielił koncepcji dowołujących o naruszeniu ich prawa własności przez inwestycję mającą powstać na działce sąsiedniej. Nadto w ocenie Kolegium stopień wyjaśnienia sprawy, przy zachowaniu wymogów z art. 7, 77 k.p.a. stanowił podstawę do wydania decyzji. Wskazano, iż w aktach sprawy znajdują się wszelkie wymagane prawem uzgodnienia (odpowiednio postanowienie Starosty M. z dnia [...].10.2008r., znak [...] oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...].03.2009r., znak [...] ). Wykonane przez Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w M. - wyniki badań środowiska pracy w ramach istniejącego już warsztatu wykonane w 2005 roku, które nie potwierdzają uwag skarżących o "piekielnym" hałasie generowanym przez warsztat. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż samo wskazanie w odwołaniu faktu naruszenia normy z w/w przepisu prawa procesowego, bez wskazania przepisu prawa materialnego z którego wynika interes prawny skarżącego, uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionego zarzutu. Kolegium nie podzieliło również argumentu podniesionego przez odwołującą H.C. , a dotyczącego spadków napięcia elektrycznego w sieci spowodowanych pracą warsztatu. Rozwiązanie tego problemu nie leży w gestii organów administracji, lecz w gestii gestora sieci elektroenergetycznej, który zgodnie z prawem odpowiedzialny jest m.in. za rozbudowę sieci w ramach rosnącego zapotrzebowania na energię. Z powyższą decyzją nie zgodzili się T.Z. , S.Z. i K.Z. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazali, iż decyzja Kolegium jest dla nich wysoce krzywdząca. Zarzucono, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych w toku postępowania argumentów stron o szkodliwości planowanego przedsięwzięcia, poprzestając jedynie na ustaleniu zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy słuszny interes właścicieli działek sąsiednich nieruchomości oraz interes społeczny (szkodliwość dla środowiska). Podważono również wyniki badań środowiska pracy przeprowadzone przez Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną. Podniesiono, iż opinia Sanepidu i uzgodnienia Starosty zawierają niewykonalne dla inwestora nakazy, tj. np. prowadzenie prac w pomieszczeniach zamkniętych, zamknięcie wszelkich uciążliwości, a w szczególności emisji hałasu i pyłów (..). Po raz kolejny podkreślono, iż planowany obiekt usytuowany będzie w terenie zabudowanym. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W pierwszej kolejności ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy dokonać w aspekcie przepisów postępowania, bo pozytywna weryfikacja umożliwia ocenę zaskarżonej decyzji pod względem materialnoprawnym. Postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest postępowaniem prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, co nakłada na organy bezwzględny obowiązek stosowania zasad i reguł postępowania tam określonych. Dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji Kolegium, należy wskazać, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzące postępowanie administracyjne organy są obowiązane m.in. prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane pismami pochodzącymi od T.Z. , S.Z. i K.Z. oraz H.C. – osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie zapoznano ich z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji, wreszcie nie doręczono im decyzji organu I instancji. Na wypisie z rejestru gruntów (k. [...] akt adm.) T.Z. został ręcznie dopisany przy działce nr 3 . Na wypisie tym nie figurują natomiast S.Z. , K.Z. , ani H.C. Obowiązkiem Kolegium było w pierwszej kolejności wyjaśnienie, czy w/w są stronami przedmiotowego postępowania. Jeżeli pisma T.Z. , S.Z. i K.Z. oraz H.C. , które Kolegium potraktowało jako odwołania od decyzji Wójta T. z [...],04.2009r. nie pochodzą od stron postępowania, to brak było jakichkolwiek podstaw do ich rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym Nie ustosunkowanie się do tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem w przypadku ustalenia, że w/w są stronami, wyjaśnić należało dlaczego nie brali udziału w postępowaniu toczącym się przed Wójtem Gminy T. , jako organem I instancji i nie doręczono im decyzji wydanej przez ten organ (naruszenie art.10 i art.61 § 4 k.p.a. – co powinno skutkować uchyleniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). Jeśli zaś w/w osoby nie są stronami tego postępowania to Kolegium rozpoznając ich odwołania naruszyło przepis art. 127 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż organ I instancji konsekwentnie w pismach do Kolegium określa T.Z. , S.Z. i K.Z. oraz H.C. jako "osoby nie zgadzające się na budowę warsztatu". Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy T. z [...].04.2009r. została doręczona ustalonym stronom postępowania najpóźniej w dniu 24 kwietnia 2009r. Od tej daty rozpoczął się 14 dniowy bieg terminu do wniesienia odwołania do SKO. W tym kontekście dodatkowe wątpliwości budzi rozpoznanie przez Kolegium pisma H.C. jako wniesionego od decyzji odwołania. Zarzucić można, iż Kolegium naruszyło przepis art. 129 § 2 k.p.a., bowiem potraktowało i rozpoznało złożone po terminie pismo H.C. (data nadania przesyłki zawierającej odwołanie H. C. w UP w M. - 29.05.2009r. – k [...] akt adm.) jako odwołanie pochodzące od strony postępowania i wniesione w terminie otwartym do jego wniesienia. Podjęte przez organ I instancji próby ustalania kręgu stron postępowania prowadzone były w sposób niezadawalający i tak np. na znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów (k.[...] akt admin.), obejmującym wnioskowany teren znajdują się skreślenia i ręczne dopiski odnośnie nieujętych w rejestrze działek. Z notatki znajdującej się na k. [...] akt adm. dokonano zmian stron postępowania, pozbawiając statusu strony J.K. i P.G. . Zawarte tam wyjaśnienia wskazują na nieaktualne wpisy w ewidencji gruntów dotyczące działek nr 4 i 5 położonych w S. Organy administracyjne – zarówno SKO w K. , jak i Wójt Gminy T. są więc zobowiązane do zawiadomienia organu prowadzącego ewidencję gruntów dla tego obszaru o powyższych nieprawidłowościach oraz celem wszczęcia przez ten organ postępowania egzekucyjnego w stosunku do właścicieli działek nr 4 i 5 położonych w S. zmierzającego do wyegzekwowania od nich obowiązku ustawowego wynikającego z art.22 ustawy z dnia 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r., nr 240, poz.2027 ze zm.), a także ewentualnie wszczęcia postępowania z art.48 ust.1 pkt 5 cyt. ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Okoliczność ta po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do 145 § 1 pkt 1 li. b) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyżej wymienione naruszenie dotyczy decyzji zaskarżonej i decyzji organu pierwszej instancji, co na podstawie art. 135 p.p.s.a. uzasadnia uchylenie decyzji obydwu instancji. W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik, Wrocław 2005 str. 45). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.11.2005r. sygn. akt II SA/Bd 758/04 nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to art. 46a ust. 4 ustawy mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 ustawy obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności" Państwo i Prawo 2007/3/85). Punktem odniesienia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zasada przezorności wyrażona w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.) w myśl, której każdy, kto podejmuje działalność negatywnie oddziałującą na środowisko jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozeznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Wprowadzenie zasady przezorności do polskiego systemu prawa jest wdrożeniem ogólnej zasady prawa do ochrony środowiska Unii Europejskiej między innymi w art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L.85.175.40) określono, że państwa członkowskie przyjmą wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie oddziaływania w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Wprowadzona zasada przezorności powinna być brana pod uwagę na każdym etapie postępowania i to zarówno przy interpretacji rozwiązań materialnoprawnych określających podstawę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak i procesowych związanych z przebiegiem postępowania w tej sprawie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z punktu widzenia podziału przyjętego przez doktrynę jest decyzją zależną, bowiem jej treść zależy od uzgodnień wydanych we współdziałaniu z innymi organami na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. do czego obliguje art. 48 ust. 2 p.o.ś. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni lub pośredni wpływ danego przedsięwzięcia min. na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W związku z tym organ I instancji w dniu [...] maja 2008r. wydał postanowienie, w którym uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem emisji hałasu, emisji zapylenia, oddziaływania na zdrowie ludzi (...). W opracowaniu pod nazwą "Raport oddziaływania na środowisko" (k.[...] akt adm.) oraz w uzupełnieniu tego rapaportu ustalono, iż izofona 55 db w porze dziennej zawiera się w obrębie działek inwestora. Na matrycy zaznaczono w sposób graficzny rozkład hałasu. W ocenie Sądu izofonia 55 db - czyli linia graniczna dopuszczalnego poziomu hałasu powinna być zaznaczona na odpisie mapy geodezyjnej lub w sposób pozwalający odnieść ją do granic geodezyjnych działek, na której planowana jest inwestycja oraz sąsiednich. Z matrycy (k. [...] akt adm.) zawierającej graficzny rozkład hałasu przedmiotowego przedsięwzięcia nie można odczytać jaki obszar geodezyjny obejmuje. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż emisja hałasu przez planowany warsztat stolarski, usytuowany w terenie zabudowanym, będzie następować również przy otwartych drzwiach obiektu, co wiąże się zarówno z technologią pracy takiego zakładu, jak i z niechlujstwem osób tam pracujących w przestrzeganiu zasad technologii produkcji i nakazów prawa. Niewykluczone jest zatem, iż pomimo nakazu pracy warsztatu przy drzwiach zamkniętych produkcja będzie prowadzona przy drzwiach otwartych, a w konsekwencji będzie wykraczała poza obręb działek inwestora. Zatem w opinii powinno być alternatywnie uwzględnione natężenie hałasu dla sąsiednich nieruchomości dla pracy warsztatu prowadzonej przy drzwiach otwartych. Pozwoli to na właściwe określenie kręgu stron postępowania. Nie wyjaśnienie tej kwestii przez organy administracyjne stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Tezę tę uzasadnia sposób prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej przez inwestorów. Raport oddziaływania na środowisko winien także uwzględniać inne - istniejące w sąsiedztwie źródła negatywnego oddziaływania na środowisko w szczególności emitujące hałas np. warsztat przerobu drewna na działce nr 6 , które mogą się kumulować. Ewentualnie raport powinien jednoznacznie wykluczać możliwość takiej kumulacji i negatywnego wpływu na środowisko po przeprowadzonych wcześniej badaniach. Raport powinien także odnieść się do kwestii możliwości wprowadzenia i zakresu monitoringu (np. natężenia hałasu) dla planowanej inwestycji oraz określać możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (nasadzenia, ekrany dźwiękochłonne itp.), gdyż oddziaływanie na środowisko nie może przekraczać granic działki, na której planowana jest inwestycja. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (polegającym na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.