II SA/Łd 7/10

Dnia 16 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. LS W dniu 4 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Gminy i Miasta W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie oddalenia protestu od oceny formalnej wniosku dotyczącego Osi priorytetowej II Ochrony Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.1 gospodarka wodno - ściekowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] o na lata 2007-2013 złożonego w ramach projektu zintegrowanego o numerze [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 1, pkt 2, pkt 10, pkt 12, pkt 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez sprzeczne z tym przepisem zablokowanie przez Instytucję Zarządzającą dostępu do pomocy technicznej w zakresie przygotowania projektu kluczowego "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz Zbiornika Jeziorsko", zaliczonego do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], pomimo dysponowania przez Instytucję Zarządzającą środkami i możliwościami zapewnienia właściwej pomocy, które to działanie doprowadziło do stwierdzenia przez Instytucję błędów formalnych wniosku o dofinansowanie pomimo, że Instytucja była zobowiązana współuczestniczyć w działaniach zapewniających sporządzenie wniosku zgodnie z ustalonymi zasadami. Ponadto strona zarzuciła błędy oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, które wpłynęły na jej wynik, to jest sprzeczną z obowiązującymi wytycznymi i instrukcjami ocenę formalną złożonego wniosku w zakresie objętym Protestem z dnia 29 października 2009 r. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie dokonania oceny wniosku z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. Uzasadniając postawione zarzuty strona wyjaśniła, iż uchwałą z dnia [...]r. Zarząd Województwa [...] zaliczył projekt Gminy i Miasta W. "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Wart i Zbiornika Jeziorsko" do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. W dniu 5 czerwca 2007 roku zawarto Porozumienie o wspólnym przedsięwzięciu o nazwie "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz Zbiornika Jeziorsko" zmienione Aneksem nr 1/2007 z dnia 5 czerwca 2007 r. oraz nr 2/2009 z dnia 12 czerwca 2009 r. Stronami owego Porozumienia poza stroną skarżącą są Powiat S., Powiat P., Miasto S., Gmina B., Gmina P., Gmina S., Prowincja A w K. Następnie strony Porozumienia zawarły w dniu 28 sierpnia 2008 r. z Województwem [...], reprezentowanym przez Zarząd Województwa, Umowę dotycząca przygotowania projektu zintegrowanego będącego indywidualnym projektem kluczowym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Na podstawie w/w umowy skarżący zobowiązał się przedłożyć projekt zintegrowany w pełnym zakresie. W dniu 23 lipca 2009 r. złożył wniosek nr [...] do Urzędu Marszałkowskiego w Ł., Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] celem rozpoczęcia procedury wdrażania wniosku o dofinansowanie projektu "Zagospodarowanie turystyczne rzeki Warty oraz Zbiornika Jeziorsko Działanie II. 1 Gospodarka wodno-ściekowa". W związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, uzupełniony wniosek wraz z wyjaśnieniami został przedłożony do Departamentu d.s. Regionalnego Programu Operacyjnego [...] Urzędu Marszałkowskiego w dniu 25 września 2009 r. W wyniku oceny formalnej dokumentacja aplikacyjna uzyskała negatywną ocenę. Skarżący został o powyższym poinformowany w piśmie z dnia 14 października 2009 r. znak [...]. Od oceny tej skarżący wniósł protest podnosząc 5 zarzutów. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] nie uznał żadnego z nich, oddalając protest. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż w wyniku zawartej umowy, jej strony obowiązane są do współdziałania w celu zapewnienia kontroli nad prawidłowym przebiegiem procesu tworzenia strategicznego projektu. Konieczna jest ścisła współpraca, w szczególności w celu właściwego sformułowania wniosku o dofinansowanie. Strona podniosła, iż wbrew powyższemu Instytucja Zarządzająca nie udzieliła pomocy w przygotowaniu wniosku. Przechodząc do analizy poszczególnych błędów jakich, jak twierdzi Instytucja Zarządzająca, dopuścił się wnioskodawca, strona wyjaśniła, w zakresie Punkt 5.8 -2.8 i 6.1 formularza, iż prace inwestycyjne w ramach komponentu Gospodarka wodno-ściekowa planuje się zakończyć w 2012 r. Potwierdzeniem tego są zapisy w pkt. 5.9 wniosku określające wskaźniki projektu, których osiągnięcie wartości docelowej planuje się na rok 2012. jednakże, jak wskazano w pkt. 6.1. wniosku, koszty operacyjne dotyczące danych zadań będą ponoszone do roku 2013. Ponieważ kwalifikowalność wydatków poniesionych na opracowanie dokumentacji związanej z przygotowaniem projektu zintegrowanego została ustalona na poziomie 3,35%, spełniony został warunek określony w powyżej przywołanej umowie. Niezrozumiałe jest dzielenie projektu przez Instytucję Zarządzającą na poszczególne osie w sytuacji, gdy wytyczne jak i umowa dotyczą projektu zintegrowanegoi wręcz nakazują traktowanie projektu jako jednego działania. Konieczność ujawnienia IV kwartału 2013 roku jako momentu poniesienia ostatniego wydatku wynika także z okoliczności, że decydujące znaczenie ma fakt rozpatrywania całego projektu jako jednego projektu zintegrowanego. W konsekwencji zarzut przekroczenia kwoty limitu 3,5 % wydatków na przygotowanie projektu jest bezzasadny. W zakresie załączników do formularza wniosku o dofinansowanie projektu, strona skarżąca wskazała, iż studium wykonalności projektu zostało wykonane zgodnie z wytycznymi stanowiącymi załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. Niezrozumienie zapisów technicznych mogło się również wiązać z niezrozumieniem różnic w wartościach wskaźników w kilku dokumentach. Wskaźnik rezultatu jest wskaźnikiem, którego wartość nie wiąże strony, w przeciwieństwie do wskaźnika produktu. Strona nie jest w stanie dokładnie określić, ile gospodarstw podłączonych zostanie do stacji uzdatniania wody, zatem wskaźnik opiera się na danych szacunkowych. W kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością podniósł, iż działki objęte inwestycją ujęte zostały w Działaniu III.5 - Infrastruktura turystyczno - rekreacyjna i dotyczą inwestycji p.n. "Budowa portu jachtowego wraz z zapleczem i przyłączami w Wylazłowie", powyższe działki nie mogą być ujęte w decyzji środowiskowej dotyczącej budowy sieci kanalizacyjnej w P., a są prawidłowo ujęte w decyzji środowiskowej Burmistrza Gminy i Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. Dalej strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku Instytucji Zarządzającej były przekazywane decyzje środowiskowe, natomiast z instrukcji nie wynika konieczność przekazywania postanowień i opinii, na których opiera się m. innymi wydana decyzja środowiskowa. Tę okoliczność uwzględniła także Instytucja, która nigdy nie wykazała, że jest to uchybienie i nie żądała uzupełnienia, jeżeli teraz Instytucja Zarządzająca kwalifikuje to inaczej, to jest to jej błąd proceduralny. Reasumują strona podkreśliła, iż podniesionych przez Instytucję Zarządzającą uchybień formalnych nie można kwalifikować jako tych, które eliminują przymiot kompletności, komplementarności lub spójności wniosku o dofinansowanie. Jeśli nawet uznać, że niektóre zarzuty są zasadne, to trzeba podkreślić, że te uchybienia są wynikiem niezgodnych z prawem zaniechań podmiotu zobowiązanego do współdziałania we wdrożeniu projektu strategicznego dla mieszkańców województwa. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia.. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Regulację taką stanowi art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 84, poz. 712), zwanej dalej u.z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi, zgodnie z zapisem art. 30 c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; bądź 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 30 c ust. 5 powołanej ustawy wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2; 2) niekompletnej; 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do rozpoznania wniesionej skargi Sąd winien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu, czy została opłacona oraz czy jest kompletna. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji może powodować szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisów powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Na wstępie należy wskazać, iż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera pojęcia "skargi niekompletnej", natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych" skargi. W tym miejscu nasuwa się pytanie, czy pojęcie skargi niekompletnej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter braku formalnego, który możliwy jest do uzupełnienia w trybie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też jest to brak nieusuwalny, skutkujący pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie przewiduje wszak możliwości uzupełnienia skargi w zakresie jej kompletności. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia możliwe jest w ocenie Sądu w oparciu o analizę przepisów obu ustaw. Zgodnie z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e ww. ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach nieuregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił zatem w art. 30 e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30 c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale 1 Dziale III pt. "pisma w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunków formalnych", przy czym regulacje zawarte w tymże Rozdziale I Działu III, a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" ( np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 ) wskazują, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46 – 48 oraz 57 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga wniesiona w oparciu o art. 30 c u.z.p.p.r. jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania z art. 46 i 57 § 1 p.p.s.a.. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30 c ust. 5 pkt 2 i możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że "skarga kompletna" została zdefiniowana w art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. i prowadzi to do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30 c ust. 2 . Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została określona w art. 30 c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 i 57 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny - szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Reasumując należy stwierdzić, iż braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają usunięciu w toku postępowania sądowego. Skarga niekompletna podlega przeto pozostawieniu jej bez rozpatrzenia. ( vide: postanowienie NSA z 29.07.2009 r. II GSK 568/09; postanowienie NSA z 25.11.2009 r. II GSK 916/09; postanowienie NSA z 17.12.2009 r. II OSK 969/09 ). W tym miejscu godzi się przypomnieć treść art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., definiującego pojęcie skargi kompletnej. Zgodnie z tym przepisem skarga winna być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4, a zatem złożona dokumentacja ma umożliwiać sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, w rozpoznawanej sprawie uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie oddalenia protestu. Powołany przepis wymienia zatem dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć. Jednym z nich jest wniosek o dofinansowanie, przy czym pod tym pojęciem należy rozumieć wniosek wraz z załącznikami. Załączniki stanowią zatem integralną część wniosku. Regulamin Konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Oś Priorytetowa III, Gospodarka, Innowacyjność, Przedsiębiorczość; Działanie : II. 1 Gospodarka wodno – ściekowa w § 2 pkt 4 zawiera definicję wniosku stanowiąc, iż należy przez to rozumieć wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Szczegółowy Opis Kryteriów Wyboru w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 wskazuje również kryteria administracyjne, do których zalicza się m. innymi kompletność wniosku o dofinansowanie, gdzie ocenie podlegać będzie złożenie wymaganej liczby egzemplarzy wniosku, złożenie wniosku zawierającego wypełnione poprawnie wszystkie pola we wniosku, złożenie wymaganych załączników wniosku. Zgodnie natomiast z Zasadami Wyboru Projektów w Trybie Konkursu Zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 pod pojęciem wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ należy rozumieć dokument podpisany przez Beneficjenta, przygotowany w ceku uzyskania dofinansowania na realizację projektu (zgodnie ze wzorem zamieszczonym w Regulaminie Konkursu w oparciu o instrukcję wypełnienia wniosku), w którym podane są informacje umożliwiające ocenę kwalifikowalności Beneficjenta, kwalifikowalności rzeczowej i finansowej projektu (umożliwiające pełną identyfikację Beneficjenta, zakresu rzeczowego projektu, wskaźników i budżetu. Wypełniony formularz wniosku o dofinansowanie należy złożyć w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej. Wersja papierowa i elektroniczna musza być tożsame. Załączniki należy dostarczyć w formie papierowej. Na stronie internetowej w.w.w.cop.lodzkie.pl ukazał się wzór wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ wraz z listą 16 załączników obligatoryjnych, w tym: Studium wykonalności/ biznes plan, Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Dokumentacja dotycząca oceny oddziaływania na środowisko oraz obszar Natura 2000. Do skargi Gmina Miasto W. załączyła natomiast sam wniosek o dofinansowanie. Nie załączono natomiast wszystkich załączników obligatoryjnych, a przede wszystkim załącznika nr 1 - Studium Wykonalności, załącznika nr 14 - Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załącznika nr 15 – Dokumentacja oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Braki w zakresie tych załączników były przedmiotem rozważań poczynionych w uzasadnieniu kwestionowanej skargą Uchwały Zarządu Województwa [...] i przyczyną oddalenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Nie ulega wątpliwości, że niezałączenie tych dokumentów do skargi uniemożliwiało Sądowi ocenę podniesionych w niej zarzutów, a w konsekwencji prawidłowości podjętej uchwały Zarządu Województwa [...]. Na rozprawie w dniu 2.02.2010 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że skarga jest kompletna i zawiera wszystkie niezbędne dokumenty do jej rozpatrzenia oraz, że nie widzi podstaw do jej uzupełnienia i złożenia dodatkowych dokumentów. Tym niemniej, w terminie publikacji orzeczenia w dniu 3.02.2010 r. do akt sprawy wpłynął głos do protokołu rozprawy tegoż pełnomocnika wraz z wymienionymi tamże dokumentami. Należy jednak stwierdzić, że i dokumenty te nie stanowią pełnej, kompletnej dokumentacji warunkującej rozpoznanie skargi. Jak już powyżej wskazano, wniesienie skargi niekompletnej skutkuje z mocy art. 30c ust. 5 pkt 2 p.z.p.p.r. pozostawienie jej bez rozpatrzenia bez możliwości jej uzupełnienia w toku postępowania sądowego. Na marginesie należy dodać, iż Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o połączenie w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a wszystkich spraw wniesionych na uchwały Zarządu Województwa [...] w przedmiocie oddalenia protestów do negatywnej oceny formalnej poszczególnych wniosków o dofinansowanie projektów złożonych w ramach projektu zintegrowanego. Uchwały te mają bowiem samodzielny byt, dotyczą projektów indywidualnie oznaczonych, w niniejszej sprawie jako "Gospodarka wodno – ściekowa" i mogą podlegać samodzielnej ocenie.