II SA/Łd 8/10

Dnia 16 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. LS W dniu 4 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Gminy i Miasta W. na oddalenie protestu skarżącego od oceny formalnej wniosku dotyczącego "Osi Priorytetowej V, Infrastruktura Społeczna Działanie V .4 Infrastruktura kultury" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] o na lata 2007-2013, złożonego w ramach projektu zintegrowanego o numerze [...]. Oddalenie protestu zapadło w formie uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie oddalenia protestu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 1, pkt 2, pkt 10, pkt 12, pkt 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez sprzeczne z tym przepisem zablokowanie przez Instytucję Zarządzającą dostępu do pomocy technicznej w zakresie przygotowania projektu kluczowego "Zagospodarowanie turystyczne rzeki A oraz Zbiornika A", zaliczonego do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], pomimo dysponowania przez Instytucję Zarządzającą środkami i możliwościami zapewnienia właściwej pomocy, które to działanie doprowadziło do stwierdzenia przez Instytucję błędów formalnych wniosku o dofinansowanie pomimo, że Instytucja była zobowiązana współuczestniczyć w działaniach zapewniających sporządzenie wniosku zgodnie z ustalonymi zasadami. Ponadto strona zarzuciła błędy oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, które wpłynęły na jej wynik, to jest sprzeczną z obowiązującymi wytycznymi i instrukcjami ocenę formalną złożonego wniosku w zakresie objętym Protestem z dnia 29 października 2009 r. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie dokonania oceny wniosku z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. Do skargi załączono wypełniony formularz wniosku o dofinansowanie w 3 egzemplarzach, z wykazem załączników obligatoryjnych i fakultatywnych, kserokopię dokumentów dotyczących porozumienia o wspólnym przedsięwzięciu o nazwie "Zagospodarowanie turystyczne rzeki A oraz Zbiornika A" i umowy dotyczącej przygotowania projektu zintegrowanego, informację o negatywnej ocenie formalnej wniosku, protest i uchwałę o oddaleniu protestu. Złożona do sądu dokumentacja nie zawiera natomiast ani obligatoryjnych, ani fakultatywnych załączników do wniosku. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. pełnomocnik skarżącej Gminy oświadczył, iż skarga w jego ocenie jest kompletna. W toku postępowania administracyjnego, w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, uzupełniony wniosek wraz z wyjaśnieniami został przedłożony do Departamentu d.s. Regionalnego Programu Operacyjnego [...] Urzędu Marszałkowskiego w dniu 25 września 2009 r. W wyniku oceny formalnej dokumentacja aplikacyjna uzyskała negatywną ocenę. W informacji o negatywnej ocenie zawarto 12 zarzutów co do samego formularza wniosku, jak i zarzuty co do treści bądź sposobu wypełnienia 5 załączników. Wnioskodawca został o powyższym poinformowany w piśmie z dnia 14 października 2009 r. Od oceny tej skarżący wniósł środek odwoławczy - protest, kwestionując wskazane zarzuty oraz zgłaszając kolejne zarzuty co do realizowania współpracy wynikającej z wcześniejszych porozumień i umów zawartych z Zarządem Województwa. W zaskarżonej uchwale z dnia 16 grudnia 2009 r. Zarząd Województwa [...] nie uznał zasadności protestu i oddalił go. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż w wyniku zawartej umowy, jej strony obowiązane są do współdziałania w celu zapewnienia kontroli nad prawidłowym przebiegiem procesu tworzenia strategicznego projektu. Konieczna jest ścisła współpraca, w szczególności w celu właściwego sformułowania wniosku o dofinansowanie. Strona podniosła, iż wbrew powyższemu Instytucja Zarządzająca nie udzieliła pomocy w przygotowaniu wniosku. Skarżący odnieśli się też szczegółowo do zawartych w oddaleniu protestu zarzutów. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. pełnomocnik instytucji zarządzającej wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na jej niekompletność związaną z niezłożeniem załączników do wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne badają zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, w której postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 84, poz. 712), zwanej dalej u.z.p.p.r. Ustawa ta przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia wydane w toku postępowania, które toczyło się w przewidzianym w niej trybie, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej (art. 30c ust.1 u.z.p.p.r.). Przy tym i postępowanie sądowoadmninistracyjne w tych sprawach poddane jest w znacznym zakresie regulacji u.z.p.p.r. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej ( w tym przypadku jest to uchwała instytucji zarządzającej o oddaleniu protestu). Co istotne, skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga podlega opłacie sądowej. Sąd, po rozpatrzeniu skargi, może zgodnie z art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r.: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; bądź 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2; 2) niekompletnej; 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 30 c ust. 5 powołanej ustawy Z powyższych zapisów wynika, iż w pierwszej kolejności – przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi Sąd bada, czy skarżący wyczerpali tryb postępowania odwoławczego, czy zachowany został termin do złożenia skargi, czy została ona opłacona oraz czy jest kompletna. Poza sporem jest spełnienie przez skarżących pierwszych trzech warunków skargi: jej wniesienie zostało poprzedzone złożeniem protestu (środek odwoławczy przewidziany w tej procedurze wnioskowej), skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu(14 dni), została należycie opłacona. Natomiast nie został spełniony ostatni z warunków rozpatrzenia skargi. W ocenie sądu bowiem skarżący złożyli skargę niekompletną. W tym miejscu należy wyjaśnić kwestię definicji tego pojęcia, a także, jakie są skutki wniesienia skargi niekompletnej. Pojęcie kompletnej skargi wywieźć można z normy art. 30c ust.2 u.z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem skarga winna zawierać kompletną dokumentację w sprawie, obejmującą: wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych kopie informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. Powołany przepis wymienia zatem dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć. Jednym z nich jest wniosek o dofinansowanie, przy czym pod tym pojęciem należy rozumieć wniosek wraz z załącznikami. Załączniki stanowią zatem integralną część wniosku. Wynika to także z regulacji wewnętrznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. I tak regulamin konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Oś Priorytetowa V, Infrastruktura Społeczna Działanie V .4 Infrastruktura kultury w § 2 pkt 4 zawiera definicję wniosku stanowiąc, iż należy przez to rozumieć wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Szczegółowy Opis Kryteriów Wyboru w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 wskazuje również kryteria administracyjne, do których zalicza się m. innymi kompletność wniosku o dofinansowanie, gdzie ocenie podlegać będzie złożenie wymaganej liczby egzemplarzy wniosku, złożenie wniosku zawierającego wypełnione poprawnie wszystkie pola we wniosku, złożenie wymaganych załączników wniosku. Także zgodnie z Zasadami Wyboru Projektów w Trybie Konkursu Zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 pod pojęciem wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO [...] należy rozumieć dokument podpisany przez wnioskodawcę (błędnie nazywanego beneficjentem), przygotowany w celu uzyskania dofinansowania na realizację projektu (zgodnie ze wzorem zamieszczonym w Regulaminie Konkursu w oparciu o instrukcję wypełnienia wniosku), zawierający także załączniki. Ponadto na stronie internetowej w.w.w.cop.lodzkie.pl ukazał się wzór wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO [...] wraz z listą załączników obligatoryjnych. Złożona dokumentacja ma umożliwiać sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, w rozpoznawanej sprawie uchwały Zarządu Województwa z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie oddalenia protestu. Do skargi Gmina Miasto W. załączyła natomiast sam formularz wniosku o dofinansowanie, dokumentację związaną z procedurą odwoławczą, dokumentację dotyczącą wcześniejszej współpracy z Zarządem Województwa. Nie załączono natomiast załączników obligatoryjnych, niezbędnych do oceny zasadności zarzutów skierowanych pod adresem wnioskodawcy. Tymczasem z powołanych wcześniej regulacji w sposób bezsporny zdaniem sądu wynika, iż wniosek oznacza wypełniony formularz wniosku wraz z znacznikami. Oznacza to zdaniem sądu, że złożono skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust.5 w zw. z ust. 2 u.z.p.p.r. Wynika to w ocenie sądu nie tylko z wykładni literalnej przytoczonych regulacji. Wskazuje na to także wykładnia celowościowa. Ocenie sądu poddana zostaje wszak prawidłowość oceny wymagań formalnych weryfikowanych przez instytucję zarządzającą. Skarga winna zawierać te wszystkie dokumenty, które zostały poddane ocenie formalnej przez instytucję rozpatrująca wnioski o dofinansowanie. Ponadto, skoro ustawodawca zakreślił sądowi termin trzydziestu dni na rozpatrzenie skargi ( art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r.), oczywistym jest że dla zachowania terminu sąd winien dysponować pełną dokumentacją, z której negatywną oceną skarżący się nie zgadza. Nie ulega wątpliwości, że niezałączenie tych dokumentów do skargi uniemożliwiało Sądowi ocenę podniesionych w niej zarzutów, a w konsekwencji prawidłowości podjętej uchwały Zarządu Województwa [...]. Braki w zakresie załączników były bowiem jedną z przyczyn oddalenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Reasumując, regulacje u.z.p.p.r. i obowiązujących Zasadami Wyboru Projektów w Trybie Konkursu Zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, skargę kompletną stanowi na pewno wniosek wraz z załącznikami, czyli dokumentacja tożsama ze złożoną w ramach konkursu, zwłaszcza dotyczy to wniosku wraz załącznikami. W ocenie sądu brak w zakresie kompletności skargi jest brakiem nieusuwalnym, nie podlega on uzupełnieniu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika to wprost z art. 30c ust.5 pkt 2 u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie przewiduje możliwości uzupełnienia skargi w zakresie jej kompletności. Oznacza to, iż u.z.p.p.r. zawiera wyczerpującą regulację oceny kompletności skargi i tym samym nie mają do niej odpowiedniego zastosowania przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. nie mają do niej. Taka interpretacja jest zgodna z unormowaniem art. 30 e u.z.p.p.r.. Zgodnie z tym przepisem tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - p.p.s.a określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e ww. ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach nieuregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił zatem w art. 30 e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30 c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisów powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie operuje pojęciem braków formalnych skargi, zaś ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest znane pojęcie skarga niekompletna. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale 1 Dziale III pt. "pisma w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunków formalnych", przy czym regulacje zawarte w tymże Rozdziale I Działu III, a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" ( np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 ) wskazują, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46 – 48 oraz 57 § 1 p.p.s.a. , nie zaś kompletność skargi w rozumieniu art. 30 ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. To przesądza o tym, iż przepisy p.p.s.a. o uzupełnianiu braków formalnych skargi nie odnoszą się do braków w zakresie kompletności skargi, w którym to zakresie, jak wywiedziono wcześniej, obowiązują całościowe regulacje u.z.p.p.r. Reasumując należy stwierdzić, iż braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają usunięciu w toku postępowania sądowego. Skarga niekompletna podlega przeto pozostawieniu jej bez rozpatrzenia – art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.. ( vide: postanowienie NSA z 29.07.2009 r. II GSK 568/09; postanowienie NSA z 25.11.2009 r. II GSK 916/09; postanowienie NSA z 17.12.2009 r. II OSK 969/09 ). Oznacza to również, iż sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznych zarzutów skargi, do której to oceny można byłoby przystąpić po stwierdzeniu, że nie zachodzą żadne z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. Na marginesie należy dodać, iż Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o połączenie w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a wszystkich spraw wniesionych na uchwały Zarządu Województwa [...] w przedmiocie oddalenia protestów do negatywnej oceny formalnej poszczególnych wniosków o dofinansowanie projektów złożonych w ramach projektu zintegrowanego. Uchwały te mają bowiem samodzielny byt, dotyczą projektów indywidualnie oznaczonych i mogą podlegać samodzielnej ocenie. Z uwagi na powyższe należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 30c ust.5 pkt 2 u.z.p.p.r.