I SA/Wa 1763/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku E. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] o uwłaszczeniu Zakładów [...] działkami nr [...] i nr [...] położonymi w Z. przy ul. [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz nabycie własności budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie, w tym część za odpłatnością. E. J. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...], wskazując na wydane przez Ministra Gospodarki i Pracy decyzje z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], odnoszące się do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r., dotyczącego nacjonalizacji nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 578/08 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1635/07 uchylającego obie wskazane wyżej decyzje Ministra Budownictwa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w odniesieniu do działki nr [...] oznacza, że orzeczenie to było nieważne już w dacie jego wydania, a zatem nieruchomość ta nie przeszła na własność Skarbu Państwa, skutkiem czego nie podlegała działaniu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego wyżej przepisu art. 2, gdyż organ ustanowił użytkowanie wieczyste na gruncie nie będącym własnością Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. o uwłaszczeniu Zakładów [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. E. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ustawodawca. uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Organ ustalił, że orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z dnia [...] lutego 1948 r., wydanym na podstawie art. 2 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), zostały przejęte na własność państwa przedsiębiorstwo [...]. Wraz z tym przedsiębiorstwem protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1950 r., zatwierdzonym orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. przejęto także nieruchomość, położoną w Z. przy ul. [...] (dawniej [...]), stanowiącą współwłasność spadkobierców W. S. oraz B. J., J. J. oraz H. P. - obywateli polskich, która to nieruchomość nie stanowiła części składowej znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...]. Nieruchomość stanowiąca własność obywateli polskich odpowiada, jak to wynika z akt sprawy, działce nr [...]. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, w części dotyczącej nieruchomości położonej w Z. ul. [...] (dawniej [...]). Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w powyższej części, wywołało skutek ex tunc, co oznacza, jak wskazały sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie może skutecznie powoływać się na prawo własności. Oznacza to, że w odniesieniu do działki nr [...] nie zaistniała jedna z istotnych przesłanek wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. nie powstało prawo własności Skarbu Państwa. Tym samym w stosunku do tej działki decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., która to okoliczność jest objęta dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Analizując sprawę w aspekcie art. 156 § 2 Kpa Minister wskazał, że nie stwierdza się nieważności decyzji m. in. w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ ustalił, że syndyk masy upadłości Zakładów [...] umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1996 r., Rep. A Nr [...] sprzedał działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), wspólnikom spółki cywilnej działającej pod firmą Przedsiębiorstwo [...] w Z., a umową sprzedaży i ustanowienia służebności z dnia [...] września 1996 r., Rep. A Nr [...] sprzedał działkę nr [...] (powstałą także z działki nr [...]), na rzecz [...] Sp. z o. o. w Z. Prawa rzeczowe do tych działek były następnie przedmiotem dalszego obrotu. Zdaniem Ministra, w tej sytuacji nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków prawnych, wynikających z umów cywilnych. Brak więc podstaw do zmiany orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. E. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wystarczającego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, a tym samym, czy istnieje podstawa do wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury, stwierdzającej wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 1995 r., w części dotyczącej działki nr [...], z naruszeniem prawa bez możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. W skardze wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r.; 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie z art.156 § 2 takie jej skutki prawne, które maja znamię nieodwracalnych. Wskazanie w przepisie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne jest przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów Kpa oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. Względna nieodwracalność skutków prawnych zachodzi w przypadku braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck, Warszawa 2006). W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka przesłanka, ponieważ akt prawny rangi ustawowej będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] w dalszym ciągu jest obowiązującym przepisem. Nie przestał również istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie NSA i SN ukształtował się pogląd, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, z 2, poz. 81; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49). W jego ocenie skutki prawne wskazane w przepisie art. 156 § 2 Kpa oznaczają, iż nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, ani też o to, czy istnieje faktyczna możliwość odwrócenia następstw spowodowanych przez taką decyzję, w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Istotne jest to, czy organ administracyjny na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych może odwrócić, cofnąć lub zmienić skutki prawne wadliwej decyzji (wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2708/98). Skarżący stwierdził, że skutkiem prawnym decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] było odjęcie prawa własności dotychczasowych właścicieli przedmiotowych działek poprzez potwierdzenie, że prawo to posiada Skarb Państwa i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz upadłych Zakładów [...] w Z. Jego zdaniem sprzedaż działek przez syndyka Z [...] nie była skutkiem prawnym przedmiotowej decyzji, lecz czynnością cywilnoprawną, która nie powinna podlegać badaniu przez organ w przedmiotowym postępowaniu. Skutki nabycia nieruchomości przez osoby trzecie są to skutki prawne wywołane nie przez decyzję uwłaszczeniową wydaną przez Wojewodę [...], lecz są to zdarzenia późniejsze, które nie mogą stanowić podstawy, co do oceny nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Również ewentualne nakłady inwestycyjne dokonane na nieruchomości nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych. Są to zdarzenia faktyczne, które nie wywołują zmian w stanie prawnym nieruchomości, a wynikające z tego tytułu roszczenia mają charakter roszczeń cywilnych. Z tego powodu organ nie powinien badać skutków czynności cywilnoprawnych. Skutki czynności cywilnoprawnych obrotu nieruchomościami - jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - mogą być rozpatrywane w postępowaniach dotyczących legalności owych czynności. Skarżący zauważył, że pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony. W swym wniosku z dnia 22 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury skarżący podnosił kwestię niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 2 Kpa tj. dokonanej oceny nieodwracalności skutków prawnych. Organ w swym postępowaniu wyjaśniającym i uzasadnieniu obu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu, że w wyniku decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], syndyk masy upadłości Zakładów [...] w upadłości w Z. umową sprzedaży dokonał sprzedaży dwóch działek, które były przedmiotem dalszego obrotu. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że organ przyjął ex cathedra, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, czym naruszył przepis art. 107 § 3 Kpa. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna bowiem spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck, Warszawa 2006). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez Zakłady [...] do gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położonego w Z. przy ul. [...], mimo że mienie to we wskazanej wyżej dacie nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Kwestia ta została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 578/08 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1635/07. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy Minister Infrastruktury zasadnie przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r., w części dotyczącej działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, które stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej we wskazanej wyżej części. Analizując to zagadnienie rację należy przyznać Ministrowi, że gdy po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uprawniony z tej decyzji reprezentowany przez syndyka masy upadłości zbył przysługujące upadłemu na jej podstawie prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Sąd zauważa, że wymienione w tym przepisie "nieodwracalne skutki prawne" obejmują takie przypadki, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej, bowiem nie może unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji. W przypadku umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i dokonanego na jej podstawie wpisu do księgi wieczystej nabywca w dobrej wierze chroniony jest tzw. zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skutków rzeczowych i wieczystoksięgowych jakie rodzą zdarzenia cywilnoprawne organ administracji nie mógł odwrócić własnym działaniem. W tym sensie skutki te są z punktu widzenia organu nieodwracalne, co nie oznacza, że skutki te są nieodwracalne w ogóle. W tej kwestii stanowisko judykatury jest jednolite (por. uchwały i wyroki wydane m. in. w sprawach o sygn. akt III ARN 8/95, OPK 4/98, IV SA 847/96, IV SA 1976/97). Wobec tego, że w niniejszej sprawie na podstawie umów cywilnoprawnych z dnia [...] września 1996 r., Rep. A Nr [...] i z dnia [...] kwietnia 1996 r., Rep. A Nr [...] nastąpił obrót działkami nr [...] i [...], wydzielonymi z działki nr [...] (pismo Urzędu Miasta Z. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], odpisy z Kw nr: [...],[...],[...]), to Minister Infrastruktury prawidłowo orzekł na podstawie art. 158 § 2 Kpa i stwierdził wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa, w części dotyczącej działki nr [...] oraz wskazał przyczyny, z powodu których nie stwierdził nieważności tej części decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że wbrew temu co twierdzi skarżący skutkiem prawnym decyzji uwłaszczeniowej nie było odjęcie prawa własności właścicielom działek, lecz nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności posadowionych na gruncie budynków. Skarżący pomija to, że sprzedaż przedmiotowego mienia przez syndyka Z [...] była poprzedzona decyzją uwłaszczeniową. Skoro więc decyzja ta zaopatrzona w cechę ostateczności umożliwiła obrót cywilnoprawny, to trzeba przyjąć, że na gruncie art. 156 § 2 Kpa to ona, a nie umowy sprzedaży, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do oceny tego jakie skutki (odwracalne, nieodwracalne) wywołały umowy cywilne przenoszące prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.