I OSK 578/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1635/07 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1635/07 uchylił zaskarżoną przez E. J. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu Wełnianego "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z. przy ul. [...], [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow.[...] m2 oraz nabycie własności budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie, w tym część za odpłatnością. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. E. J. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji - w części dotyczącej działki nr [...], wskazując na wydane przez Ministra Gospodarki i Pracy decyzje z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. odnoszące się do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. dot. nacjonalizacji nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy wydane przez siebie rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2007 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu Wełnianego "[...]" działkami nr [...] i [...]. Organ wskazał, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], objęta ww. decyzją uwłaszczeniową, odpowiada nieruchomości niehipotecznej położonej w Z. przy ul. [...] nr [...] (dawniej [...] nr [...]) znacjonalizowanej - wraz z przedsiębiorstwem Przędzalnia i Szarparnia, [...], Z. ul. [...] - orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1948 r. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił zatem własność Skarbu Państwa (KW Nr [...]) i pozostawał także w zarządzie jednostki uwłaszczeniowej na podstawie decyzji Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] marca 1986 r. Dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. - w części odnoszącej się do ww. nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia dotyczącego sprawy nacjonalizacji zostało wszczęte w 2000 r., czyli już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Z powyższego wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania ww. decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego sprawy nacjonalizacji nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], a zatem nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia działką nr [...] ww. Zakładów Przemysłu Wełnianego "[...]" i wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie organu do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, w zakresie dotyczącym działki nr [...], miałby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa dotyczący sprawy wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, jak już wskazano na to w zaskarżonej decyzji. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 (OSNP z 1997 r. nr 3, poz. 32) oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1325/04, z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 443/06 i z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1873/06. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego, w części odnoszącej się do działki nr [...], jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wynika też z akt, aby zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. E. J. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stwierdzając nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] czerwca 1958 r. organ powołał się na ciężką wadliwość tego orzeczenia obarczającą je od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność tego orzeczenia istniała już w dacie jego wydania, a nie dopiero od daty orzeczenia o niej przez organ. Tak więc już od daty wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1958 r. istniała jego nieważność, w części dotyczącej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], dawniej [...], co oznacza że nieruchomość, z uwagi na skutek ex tunc takiego orzeczenia, nie przeszła nigdy na własność Skarbu Państwa i zawsze stanowiła własność osób trzecich. Taka sytuacja oznacza, że również w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość ta nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa, ani własności gminy. Wobec tego nie podlegała ona również działaniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntowej i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie mogła zatem stać się przedmiotem uwłaszczenia w trybie tego przepisu . Stąd decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1995 r. Wojewody Łódzkiego uwłaszczająca Zakłady Przemysłu Wełnianego "[...]" w części odnoszącej się do tej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem powołanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., gdyż ustanowiono w niej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w tej części stojąc na stanowisku, że istotny jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a wówczas nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa natomiast stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego na podstawie którego Państwo stało się właścicielem tej nieruchomości nastąpiło już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Powołał się przy tym organ na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazane szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, w których Sąd takie stanowisko wyraził. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, gdyż nie uwzględnia ono skutków wydania orzeczenia dotkniętego ciężką wadliwością i, że skutek nieważności takiego orzeczenia administracyjnego jest ex tunc. Czyli od dnia jego wydania istnieje już jego nieważność a nie dopiero od daty wydania przez organ decyzji stwierdzającej taką nieważność. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że w sprawie istnieje pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 1995 r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu Wełnianego "[...]" działką nr [...] położoną w Z., określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże pozostaje do zbadania przez organ czy w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 2 kpa, a mianowicie czy decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W sytuacji bowiem gdyby zaistniała ta negatywna przesłanka to organ obowiązany byłby do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Minister Infrastruktury złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej powoduje nieważność decyzji uwłaszczeniowej. Organ podniósł, że skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani też w dniu wydania w/w decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczącego sprawy wywłaszczenia i nie były skutecznie zgłoszone roszczenia osób trzecich, a więc nie było przeszkód do wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. Mając zaś powyższe na uwadze nie można uznać, że decyzja uwłaszczeniowa była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na następcze wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zatem skoro jedna z przesłanek uwłaszczenia odpadła na skutek późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego, to nie można uznać, iż decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji i tym samym odnosić się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasada ta oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem. Stąd, w świetle powyższego istotę niniejszej sprawy stanowi ocena zagadnienia, czy z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, już po uwłaszczeniu gruntu, zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziana w art. 156 k.p.a., wywiera skutek ex tunc i prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o nacjonalizacji, właśnie poprzez stwierdzenie jej nieważności, nastąpiło przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed ową nacjonalizacją. To zaś oznacza, że w ogóle nie doszło do przejęcia spornego gruntu przez Skarb Państwa, co w świetle art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiło warunek uwłaszczenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zważywszy zaś, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, sporne grunty nie stanowiły w dacie wskazanej w cytowanym przepisie, własności Skarbu Państwa, zasadnym jest przyjęcie że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nastąpiło już po wydaniu decyzji o uwłaszczeniu. Bowiem – jak przyjął już Sąd I instancji i na co wskazywano powyżej – stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie warunki uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie były spełnione na dzień wydawania na podstawie tegoż przepisu decyzji deklaratoryjnej. Prowadzi to do wniosku, że z uwagi jednak na wydanie przez organ administracyjny takiej decyzji, zasadnym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wbrew zaś stanowisku skarżącego, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., regulujący tryb wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jednakże, aby przepis ten znajdował zastosowanie, między poszczególnymi decyzjami musi zachodzić pewnego rodzaju stosunek zależności, a nie tylko chronologiczne następstwo, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Bowiem wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie stanowiło bezpośredniego następstwa decyzji nacjonalizacyjnej, a wynikało z uchwalenia z ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, a jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na jej wydanie mimo braku spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.