I OSK 1052/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 813/09 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 367 (słownie: trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 813/09 oddalił skargę Z.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Z.P. wnioskiem z dnia 20 marca 2008 roku zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości, oznaczonej w chwili jej nabycia przez Skarb Państwa numerem [...], obręb [...], wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych pod numerem KW [...]. W uzasadnieniu wniosku podała, że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1988 r. (nr [...]) zawartej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U 1985 r. nr 22, poz. 99, ze zm.). W.P. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta R. od załatwienia tej sprawy, wyznaczając w jego miejsce Starostę R.. Starosta R. decyzją z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1 do 4, art. 141, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł: - w pkt I, o odmowie zwrotu na rzecz Z.P. nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki: nr [...] o pow. 0,2721 ha i nr 571/9 o pow. 0,0042 ha stanowiące własność Gminy Miasto R., powstałe ze zmiany oznaczenia działek nr [...] w b. obr. [...], objęte KW; nr [...] o pow. 0,1664 ha, stanowiąca własność Gminy Miasto R., pozostająca we wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R., obj. KWRZ1Z/00094394/9. Wszystkie nieruchomości położone w obr. [...] R. – S.; - w pkt II, o zwrocie na rzecz Z.P. działek nr [...]położonych w obr. [...] R. – S., stanowiących własność Gminy Miasto R., powstałych ze zmiany oznaczenia działek [...] w b. obr. [...], obj. KW [...]; - w pkt III, o zwrocie przez Z.P. na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanej ceny sprzedaży wymienionych w pkt II decyzji działek, w łącznej kwocie 131 081, 00 złotych. Kwotę tę rozłożono na dziesięć rat, szczegółowo wskazując sposób i termin ich zapłaty oraz skutki niewywiązania się z tego obowiązku. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalił, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1988 r.; akt notarialny Rep. [...], która była wówczas oznaczona jako działka nr [...], o pow. 1, 1172 ha, położona w R., obr. 4. Jej nabycia dokonano w trybie przepisów cyt. ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego S. – P., Jedn. B. Kwota sprzedaży gruntu wyniosła 7 661 913, 00 złotych (przed denominacją), a składników roślinnych 245 453, 00 złotych. Organ wyjaśnił, że działka nr [...], wskutek zmian obrębów ewidencyjnych na terenie Miasta R., modernizacji ewidencji gruntów, podziału nieruchomości oraz przekształceń własnościowych, odpowiada obecnie działkom nr [...] położonym w obr. 216, R.- S., stanowiącym własność Gminy Miasta R., obj, KW [...] oraz działce nr [...] obj. KW [...]. Przy czym, działka nr [...] stanowiąca własność Gminy Miasto R., na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 2005 r., Rep. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. Odnosząc się do wskazanego celu nabycia ww. nieruchomości nr [...] budowa osiedla mieszkaniowego – stwierdził, że wynika on z treści umowy sprzedaży oraz ze złożonej Z.P. ofercie, a także z decyzji UAN z dnia [...] czerwca 1984 roku, nr [...]. Wyjaśnił, że ww. działka miała zostać przeznaczona pod bezpośrednią zabudowę mieszkaniową, zieleń oraz komunikację. Z kolei, działki aktualnie oznaczone nr [...] przeznaczono na zadania branżowe związane z uzbrojeniem terenu - planowano budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej, magistrali cieplnej wraz z niezbędną siecią energetyczną oraz wodociągową. Starosta R. podkreślił, iż w celu ustalenia, czy działki objęte ww. wnioskiem kwalifikują się do zwrotu, stosownie do przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 8 lipca 2008 r. dokonał oględzin działki oznaczonej uprzednio numerem [...]. Na podstawie poczynionych ustaleń stwierdził, że: - działki nr [...] nie są zagospodarowane zgodnie z celem, jaki wynika z ich nabycia i tym samym zachodzą przesłanki do ich zwrotu; - działka nr [...] wprawdzie nie została zagospodarowana zgodnie z celem, jaki wynika z jej nabycia, to jednak z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R., nie podlega ona zwrotowi. Prawo to ustanowiono na podstawie umowy zamiany z dnia 1 marca 2005 r., Rep. [...]. i ujawniono je w księdze wieczystej w dniu 19 kwietnia 2005 r. Zaznaczył, iż podjął starania związane z rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego, jednakże z uwagi na negatywne stanowisko spółdzielni, okazały się one nieskuteczne; - działki nr [...] uznał za zagospodarowane zgodnie z celem ich nabycia i nie podlegają one zwrotowi. Podał, że znajduje się na nich droga oraz urządzenia uzbrojenia terenu; kanalizacja deszczowa i sanitarna, ciąg ciepłowniczy, wodociąg, a ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, wynika, że wszystkie ww. inwestycje z wyłączeniem drogi, zostały wykonane z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo wyjaśnił, że wysokość kwoty, której zwrot nakazano, stanowi zwaloryzowaną cenę sprzedaży gruntu, obliczoną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji uzupełnione pismem z dnia 9 stycznia 2009 r. wniosła Z.P., która kwestionując pkt I. i III. tej decyzji zarzuciła, iż organ odmawiając jej zwrotu działki [...] nie mógł powoływać się na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, albowiem stosownie do treści art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, miałoby to znaczenie jedynie wówczas, gdyby umowa w tym przedmiocie została zawarta przed dniem 1 stycznia 1998 r. W jej ocenie obowiązkiem organu było zawiadomienie jej – jako byłego właściciela, o możliwości złożenia wniosku o zwrot ww. nieruchomości przed zawarciem umowy użytkowania wieczystego. Poza tym zarzuciła, iż Starosta R. odmawiając jej zwrotu działek nr [...] bezpodstawnie przyjął, iż zrealizowano na nich cel ich nabycia. Zdaniem Z.P. nie można twierdzić, że infrastruktura wybudowana na tych działkach była związana z realizacją inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego w sytuacji, gdy osiedle to nigdy nie powstało. Wskazała, że droga, o której mowa w zaskarżonej decyzji biegnie przez porośnięte chwastami pola i prowadzi donikąd. Ponadto, zakwestionowała wysokość kwoty, której obowiązkiem zwrotu ją obciążono oraz krótki termin wpłaty pierwszej raty tego świadczenia. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowi podstawę do odmowy jego uwzględnienia, jeżeli nie powiodły się starania o rozwiązanie tego stosunku prawnego. Poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego Skarb Państwa bądź gmina traci władztwo nad nieruchomością, co uniemożliwia dokonywanie w stosunku do niej działań o charakterze rozporządzającym. Ponadto stwierdził, że skoro na działkach nr [...] zrealizowano cel, z jakim wiązało się ich nabycie, to okoliczność niezrealizowania inwestycji zasadniczej -budowy osiedla mieszkaniowego – nie ma w tej sprawie znaczenia. Za bezpodstawny uznał także zarzut dotyczący kwoty stanowiącej rozliczenie zwrotu odszkodowania. Przy czym, odwołując się do treści art. 140 ust. 1 do 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest w tym zakresie prawidłowa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła: 1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, brak należytego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, a także nierozpoznanie jej zarzutu w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy orzeczenia o sposobie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania bez uwzględnienia słusznego interesu strony; 2. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na braku ustalenia, że wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działek nr [...] nastąpiło na inne cele niż wynikające z aktu notarialnego z dnia 28 kwietnia 1988 r.; - art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, w zakresie ustalenia w przyjętym stanie faktycznym, że zasadna jest odmowa zwrotu ww. działek pomimo faktu, iż nie zostały one wywłaszczone i mimo skierowania wniosku przez osobę uprawnioną, a także art. 136 ust. 2 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że oddanie działki nr [...] podmiotowi trzeciemu w użytkowanie wieczyste bez powiadomienia skarżącej o zamiarze wykorzystania działki na inny cel niż ten, na który została wywłaszczona skutkuje odmową zwrotu; - art. 137 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwe jest wyodrębnienie z działek [...] tych części nieruchomości, które nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a które przylegają do innych gruntów skarżącej. Ponadto skarżąca zarzuciła uchybienia o charakterze procesowym dotyczące oględzin nieruchomości, których dopuścił organ orzekający w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2008 r. w zakresie pkt I. i III. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że działka oznaczona w chwili nabycia przez Skarb Państwa tj. w dniu 28 kwietnia 1988 r., nr [...], o pow. 1, 1172 ha, położona w R., obr. [...]. aktualnie odpowiada działkom nr [...] położonym w obr. 216, Rzeszów-Staromieście, obj, KW [...] oraz działce nr [...] obj. KW [...]. Podał, że Skarb Państwa nabył ww. nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aktualnie obowiązujące w tym zakresie przepisy tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). przewidują możliwość zwrotu działki nr [...]. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 2 powołanej ustawy w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może zadąć zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis (por. T.Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171.) Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, a ściśle z nią związany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wywłaszczenia ma swoje źródło w art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo własności nie ma wprawdzie charakteru absolutnego, to jednak jego ograniczenie jest możliwe jedynie mocą ustawy i to w takim zakresie, w jakim nie narusza jego istoty. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei, zgodnie z ust. 2 tego przepisu dopuszcza się zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Konstytucyjne umocowanie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie jej zbędności na cel wywłaszczenia, a także pojęcia celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 roku, sygn. akt I SA 2622/01, Lex 149521). Cel ten określa decyzja /umowa/ wywłaszczeniowa, zaś ogólne jego określenie obliguje organ podejmujący decyzję w sprawie zwrotu do jego doprecyzowania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż nieruchomość, o zwrot której ubiega się skarżąca została nabyta dla Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1988 r. (akt notarialny Rep. [...]), zawartej na podstawie art. 8 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w § 3 tej umowy określono cel wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego S. Północ Jedn. B. W umowie nie powołano dokumentu określającego cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, to jednak kwestia ta została wyjaśniona w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Dokumentem dookreślającym cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości była oferta Urzędu Miejskiego Rzeszowa Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami skierowana do skarżącej w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z której wynika, że cel ten określa decyzja Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...] nieruchomość przeznaczona po osiedle [...] W ocenie Sądu pierwszej instancji istota niniejszej sprawy sprowadza do wyjaśnienia, czy organy administracji zgodnie z obowiązującym prawem odmówiły Z.P. zwrotu działek nr [...] oraz czy właściwie ustaliły zwaloryzowaną kwotę ceny sprzedaży działek, w stosunku do których orzeczono zwrot tj. działek nr [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze również słuszny interes strony i w żadnym razie nie można im przypisać zaniedbania obowiązków w zakresie skompletowania materiału dowodowego, jak też jego rozpatrzenia. Z tych względów za nietrafne uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie naruszono także art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono motywy jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy pkt I i III decyzji Starosty R. dotyczące zwrotu działek nr [...] oraz o zwrocie przez skarżącą na rzecz Gminy Miasto R. kwoty 131.081 złotych, czyli zwaloryzowanej ceny sprzedaży działek wymienionych w pkt II tej decyzji. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż w jego ocenie skarżącej nie pozbawiono czynnego udziału w sprawie. Podał, że w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2008 r. w sposób szczegółowy wyjaśniono skarżącej powody negatywnego załatwienia jej wniosku dotyczącego powtórzenia oględzin nieruchomości. Ponadto wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącej został zawiadomiony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie, w tym z operatem szacunkowym stanowiącym podstawę rozliczenia finansowego z Gminą Miasto Rz. w zakresie działek podlegających zwrotowi i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań, lecz z tych uprawnień nie skorzystał. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podał, iż z akt sprawy wynika, że wprawdzie działka nr [...], której zwrotu odmówiono nie została zagospodarowana, to jednak na podstawie umowy z dnia 1 marca 2005 r. (akt notarialny Rep. [...]) znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w R., zaś termin rozpoczęcia jej zabudowy - budownictwo mieszkaniowe, handel usługi ustalono na 4 lata od dnia zawarcia tej umowy ( pkt 2 zdanie przedostatnie umowy). W tym zakresie odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. III AZP 24/93, publ. LexPolonica nr 330952 podzielił stanowisko organów, że obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego skutkuje utratą jej władania przez Skarb Państwa bądź gminę i do czasu przejęcia jej we władanie organ orzekający nie może wydać decyzji orzekającej o jej zwrocie. Podkreślił, że bez uprzedniego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego organ nie może odebrać nieruchomości dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o jej zwrocie poprzedniemu właścicielowi, nawet gdy uznał, iż stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazał, że istnienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa, do gminy, naruszałoby porządek prawny i byłoby sprzeczne z konstrukcją prawa użytkowania wieczystego przyjętą w Kodeksie cywilnym. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1085/08). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przepisy cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają skutków naruszenia art. 137 ust.2 tej ustawy, co nie oznacza przerzucenia tych niezgodnych z prawem działań wyłącznie na byłego właściciela. Podkreślił, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością, jednakże wobec negatywnego stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej – użytkownika wieczystego, jaki i właściciela – Gminy Miasta R. okazały się one nieskuteczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za niezasadne uznać należy także zarzuty dotyczące odmowy zwrotu działek nr [...]. Strona skarżąca błędnie przyjęła, że realizacja celu określonego w umowie sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1988 r. - budowa osiedla mieszkaniowego [...], sprowadza się jedynie do wzniesienia budowlanych obiektów kubaturowych z przeznaczeniem na mieszkania. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem również z budową infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Celu wywłaszczenia nieruchomości, który określono jako budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy zatem niewzniesienie budynków mieszkalnych, jeżeli zrealizowano infrastrukturę techniczną. Podkreślił, iż z analizy projektowanego uzbrojenia terenu wynika, że ta część działki nr [...], która odpowiada aktualnym działkom nr [...]od początku nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, lecz pod budowę jego infrastruktury, zaś wynikające z aktualnej mapy zasadniczej przeznaczenie ww. działek jest analogiczne do tego, jakie ustalono projektując osiedle [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji zatem zasadnie uznały, że na działkach nr [...] zrealizowano cel publiczny, który uzasadniał ich przejęcie na podstawie umowy sprzedaży z 1988 r. Podkreślił, że. inwestycje te zostały zrealizowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ww. ustawy. Z kolei, odnosząc się do tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczyła obowiązku zwrotu przez skarżącą zwaloryzowanej ceny sprzedaży działek, w stosunku do których orzeczono zwrot (nr [...]), podał, że ustalenie tej kwoty poprzedzono sporządzeniem operatu szacunkowego, a podane w nim wielkości, działania arytmetyczne oraz wywiedzione na ich podstawie wnioski są poprawne i brak jest podstaw do ich kwestowania. Wyjaśnił, że przy wywłaszczeniu wartość nieruchomości objętych zwrotem nie uległa zmianie, a waloryzacji podlegała wyłącznie cena ich sprzedaży, zaś przyjęta kwota 131 081,00 złotych nie jest wyższa od aktualnej ceny rynkowej nieruchomości, która wynosi 741 347, 00 złotych (art. 140 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 141 tej ustawy daje organom swobodę w zakresie rozłożenia kwoty objętej zwrotem na raty. Oznacza to, że rozłożenie kwoty 131 081,00 złotych na dziesięć równych rat z wyznaczeniem spłaty pierwszej z nich w terminie miesięcznym od wydania decyzji, jest zgodne z prawem. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z.P. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 103 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postępowanie organów dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz poprzez niezasadne przyjęcie, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowisko odnosząc się o wszystkich zarzutów skarżącej; 2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. a) art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię tj. brak ustalenia, w przyjętym stanie faktycznym, iż wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działek nr [...], obr. [...] R. – S. nastąpiło na inne cele niż wynikające z aktu notarialnego Rep. [...], zawartego w dniu 28 kwietnia 1988 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. nie na cel budowy osiedla mieszkaniowego [...]; b) art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, w zakresie ustalenia w przyjętym stanie faktycznym, iż zasadna jest odmowa zwrotu działek nr [...], pomimo faktu, iż działki te nie zostały wykorzystane na cele, na które zostały one wywłaszczone oraz pomimo skierowania wniosku o zwrot przez osobę uprawnioną; c) art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste bez stosownego powiadomienia o zamiarze wykorzystania działki na inne cele niż te, na które została ona wywłaszczona skutkuje koniecznością odmowy zwrotu tej działki; d) art. 137 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwe jest wyodrębnienie z działek nr [...] tych części działek, które nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a które przylegają do gruntów będących jej własnością; e) art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste i istniał obowiązek żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed sądem powszechnym. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt I i III decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie uwzględnił faktu, że organy orzekające w sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowanie dowodowego. Wskazała, że podczas oględzin nieruchomości w dniu 8 lipca 2008 r. nie okazano granic całej nieruchomości poprzez obejście wszystkich działek i sprawdzenie znaków na nieruchomości (granic), które wyznaczył uprawniony geodeta. Ograniczono się tylko do obejścia działki [...]. Tymczasem z pisma Starosty R. z dnia [...] czerwca 2008 r. wyraźnie wynikał, obowiązek okazania uczestnikom granic wszystkich działek. Natomiast jej wniosek z dnia 8 lipca 2008 r. o powtórzenie oględzin nie został uwzględniony. Zdaniem skarżącej oznacza to, że zaskarżone decyzje wydano w oparciu o niekompletnie zebrany materiał dowodowy tj. z naruszeniem art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 103 § 3 K.p.a. Poza tym, skarżąca zarzuciła, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do okoliczności, że organy orzekające nie wzięły pod uwagę treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia 24 lipca 2008 r., w którym stwierdzono, że kanalizacja deszczowa oraz kanalizacja wodociągowa na odcinku zlokalizowanym na ww. działkach są nieczynne. W ocenie skarżącej nieczynna kanalizacja nie może służyć żadnym celom, w tym celom osiedla mieszkaniowego. Ponadto stwierdziła, że organy w żaden sposób nie uzasadniły, iż kawałek asfaltu ( nie mający statusu ulicy) jest elementem osiedla mieszkaniowego. Uzasadnia to przekonanie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. natomiast pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tej okoliczności, wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda Podkarpacki naruszył również art. 107 § 3 K.p.a,, gdyż uzasadnienie decyzji ograniczył do stwierdzenia, że planowane osiedle mieszkaniowe nie powstało, ale inwestor wywłaszczenia wybudował infrastrukturę tego osiedla i to z zachowaniem terminów, a motywów tego twierdzenie nie wykazał za pomocą faktów, które uznał za udowodnione i nieudowodnione. Poza tym, wskazał, że w niniejszej sprawie, po ustaleniu, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym istniał obowiązek podjęcia czynności zmierzających do odzyskania władania nieruchomością. Powołując się na brak możliwości zwrotu nieruchomości, niezbędne było, wykazanie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Obowiązek zastosowania trybu postępowania przed sądem powszechnym określony w art. 33 ust. 1 – 4 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami został zaniechany przez organy administracji i pominięty przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ wyznaczył skarżącej rażąco krótki termin do zwrotu pierwszej raty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości. W ocenie skarżącej, nie termin miesięczny, ale termin nie wcześniejszy niż dwu miesięczny, licząc do dnia uprawomocnienia się decyzji o zwrocie był w tej sytuacji terminem odpowiednim i uwzględniającym jej słuszny interes. W związku z powyższym zdaniem skarżącej stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca podniosła, że Gmina Miasta R. oddając działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste, powinna o tym fakcie zawiadomić byłego właściciela oraz pouczyć go o możliwości złożenie wniosku o jej zwrot. Podkreśliła, że użycie nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia (nabycia) nie może pozbawiać byłego właściciela możliwości żądania zwrotu nieruchomości. A zatem oddanie tej działki w użytkowanie wieczyste naruszało również art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przeznaczenie nieruchomości na inny cel aniżeli wywłaszczono. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na działkach nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia gdyż, celu wywłaszczenia nieruchomości – budowy osiedla mieszkaniowego, nie niweczy brak budynków mieszkalnych, jeżeli zrealizowano infrastrukturę techniczną. W sprawie jest niesporne, że osiedle mieszkaniowe [...] nie zostało zrealizowane. Natomiast skoro infrastruktura techniczna posadowiona na działkach nr [...] jest nieczynna, to nie może ona służyć żadnym celom, w tym celom osiedla mieszkaniowego. Zarzuciła także, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił podniesionej okoliczności, że fragment asfaltu biegnący przez te działki nie stanowi ani drogi publicznej, ani osiedlowej i prowadzi donikąd. Nie służy też potrzebom mieszkańców, ani żadnym innym celom. W ocenie skarżącej nie zrealizowano budowy jakichkolwiek elementów osiedla mieszkaniowego pod budowę, którego wywłaszczono jej grunty. Wybudowanej infrastruktury technicznej nie można uznać, za urządzenia służące mieszkańcom. A zatem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że działki nr [...] zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia stanowił rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 136 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżąca podniosła, że w przypadku niemożności jej zwrotu w całości działek nr [...] powinno dojść do zwrócenia jej części, które nie zostały dotychczas wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 12 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ nie wyjaśnił i nie przedłożył w tym zakresie żadnych dokumentów, czy uzbrojenie terenu osiedla, drogi i ciągi pieszo-jezdne, parkingi oraz zieleń osiedlowa mieści się w zakresie zadań objętych planem realizacji inwestycji, czy jest to wykonane poza planem tej inwestycji, a zatem poza celem nabycia nieruchomości. W jego ocenie opisany sposób zagospodarowania nieruchomości świadczy, iż służyło to zupełnie innemu celowi, co uzasadnia naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Sposób sformułowania zawartych w niej zarzutów wskazuje jednak, że naruszenie przepisów postępowania łączyło się z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji istotna jest ocena zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art.136 tej ustawy zawiera regułę, że wywłaszczona nieruchomość, nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 omawianej ustawy, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie do treści ust. 2 art. 136 powołanej ustawy w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle ust. 3 art. 136 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art.137 powołanej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jako trafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegająca na stwierdzeniu, że oddanie działki nr [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. w użytkowania wieczystego bez zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze jej użycia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu uzasadniał odmowę jej zwrotu. Po wejściu życia Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazuje się na pierwszeństwo wynikających z ustawy praw poprzedniego właściciela nad prawnymi skutkami działań organów państwa opartych na nieprzestrzeganiu prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 544/96, Lex nr 45971, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05, Lex nr 266491, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/04, Lex nr 189813). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przemawiają za nim względy praworządności i sprawiedliwości społecznej, które w państwie prawnym nakazują respektować chronione ustawą prawa obywatela. W sprawie jest niesporne, że nie został zrealizowany obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na zawiadomieniu przez organ poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż skarżąca nie została o tym zawiadomiona. Nie uzyskano także jej stanowiska, czy jest ona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139, art. 140 i art. 141 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, które przyznały, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel na który została wywłaszczona, to jednak z uwagi na fakt, że obciąża ją prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. zwrot jej nie jest możliwy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanie tego stanowiska w istocie legalizowałoby bezprawne działanie organów, które rozporządziły przedmiotową nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. sygn. akt III AZP 24/93 (LEX nr 10916) wyrażono pogląd, że w razie wystąpienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to na organach powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym staną się one na powrót organami rzeczywiście władającymi nieruchomością. Jako chybiony ocenić należy natomiast zarzut niezastosowania w przypadku działki nr [...] art. 33 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje możliwość żądania przez organ rozwiązania użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w świetle ust. 4 art. 33 tej ustawy, przepis ten ma zastosowanie do użytkowania wieczystego nabytego w inny sposób, niż w drodze umowy zawartej na formie aktu notarialnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w R. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nastąpiło na podstawie umowy zamiany sporządzonej w drodze aktu notarialnego z dnia 1 marca 2005 r., Rep. [...]. Ponadto zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tej sprawie była ocena legalności decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie kwestie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego poprzez zastosowanie trybu postępowania przed sądem powszechnym. Przechodząc do oceny zasadności kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Z analizy materiału graficznego do decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] czerwca 1984 r., znak [...], która określała cel wywłaszczenia działki nr [...], wynika, że na części wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającej obecnie działkom nr [...] była planowana budowa kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz magistrali cieplnej wraz z niezbędną energetyką oraz sieć wodociągowa. Ustalono, że sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej zostały wybudowane w 1994 r., sieć wodociągowa w 1999 r., sieć ciepłownicza w 1994 r. Są one urządzeniami trwałymi, nie nadającymi się do demontażu. Przy czym na działce nr [...] znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz sieć energetyczna. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, że w odniesieniu do działki nr [...] cel na jaki ją wywłaszczono został osiągnięty, a inwestycje zostały zrealizowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 tej ustawy, co stanowi przeszkodę do zwrotu tej działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 103 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, że na działce nr 571/8 również zrealizowano cel wywłaszczenia, mimo, że w sprawie kwesta tę nie została wyjaśniona. Przyjęto bowiem, że na tej działce urządzona została droga asfaltowa posiadająca krawężniki, zatokę oraz zjazd, lecz w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jaki jest status tej drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz ocenę, czy podjęte przez organ administracyjny rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).