I OSK 914/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 3/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypłaty należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 3/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. M. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie należności pieniężnej przysługującej przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], powołując się na art. 158 § 1 K.p.a., Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, po rozpatrzeniu wniosku M. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w G. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] i decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie wypłaty należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wypowiedział M. M. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Do zwolnienia ze służby doszło po upływie okresu wypowiedzenia z dniem [...] września 2003 r. Skarżącemu wypłacono odprawę w kwocie [...] zł netto (580 % miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) oraz odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia w kwocie [...] zł netto. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność powyższej decyzji, na skutek czego żołnierz został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. Na skutek wypowiedzenia zawodowej służby wojskowej przez żołnierza, skarżący został ponownie zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2006 r. i przeniesiony do rezerwy. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Wojskowy Komendant Uzupełnień w G. przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 600 % uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, świadczenie pieniężne wypłacane co miesiąc przez okres roku, ekwiwalent pieniężny za urlop za lata 2004-2006, dodatkowe uposażenie roczne oraz należności pieniężne należne w wyniku przywrócenia do zawodowej służby wojskowej, tj. uposażenie za lata: 2003-2006, nagrodę roczną za 2004 r., dodatkowe uposażenie roczne za lata 2004 i 2005, gratyfikację urlopową za lata 2004-2006 oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przejazd na koszt wojska za lata 2004-2006. Jednocześnie organ orzekł o potrąceniu z uposażenia otrzymanych w 2003 r. należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej, tj. odprawy i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia ([...] netto). Po rozpatrzeniu dowołania skarżącego, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 5 oraz w części dotyczącej potrącenia odprawy i odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Ustalił, że w okresie od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r. przysługiwały skarżącemu należności w postaci uposażenia, nagrody rocznej za 2004 r., dodatkowe uposażenie roczne, gratyfikacje urlopowe i ekwiwalent za przejazd raz w roku. Stwierdził, że na poczet wskazanych należności zostały zaliczone należności wypłacone żołnierzowi w 2003 r., tj. odprawa i odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. Według Dowódcy, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.) i właściwie je zastosowały. Trafnie przyjęły, że odprawa z art. 94 ust.1 tej ustawy ma charakter świadczenia jednorazowego. Podobnie, zdaniem Dowódcy, należało dokonać zaliczenia odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia za okres od dnia 1 października 2003 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. na poczet należności przyznanych w związku ze zwolnieniem ze służby w 2006 r. Wśród należności przyznanych w 2006 r. było uposażenie za okres od 1 października 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. Nie jest zaś dopuszczalna wyplata świadczenia w podwójnej wysokości z tego samego tytułu. W odwołaniu M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niewydanie i niedoręczenie stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Merytoryczną wadliwość zaskarżonej decyzji skarżący upatrywał w braku podstaw do przyznania, potrącenia, czy też zaliczenia należności pieniężnych na poczet należności przysługujących. Podkreślił, że w myśl art. 73 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze zawodowi otrzymują należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Z takiego sformułowania wynika dyrektywa kierowana do organu i prawo podmiotowe dla żołnierza do otrzymania wszystkich należności pieniężnych wynikających z ustalenia ustawowego. Nadto, przepis art. 77 ustawy pragmatycznej stanowi tamę przed roszczeniami o zwrot wypłaconych świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby wojskowej oraz przed potrąceniami i pomniejszaniem wypłaconych już sum pieniężnych. Zaakcentował, że domaga się jednej, ale pełnej odprawy i jednego pełnego ekwiwalentu związanego ze zwolnieniem w 2006 r. Argumentował, że jest to niezależne od skutecznego zwolnienia ze służby w 2003 r., w związku z którym otrzymał należności pieniężne. Decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2009 r., Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Szef stwierdził, że należności w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej obwarowane są zastrzeżeniem jednorazowości. Skoro chor. rez. M. M. wypłacono w 2003 r. odprawę oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia, to – mimo że stwierdzono nieważność wypowiedzenia stosunku służbowego – nie ma on prawa do uzyskania kolejnej odprawy i kolejnego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Organ odwoławczy wywodził, że z chwilą stwierdzenia nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego, wypłacone należności pieniężne z tytułu zwolnienia ze służby wojskowej stały się świadczeniami nienależnymi, które powinny być przez żołnierza zwrócone. W wypadku zaś, gdy kwoty te nie zostały zwrócone do dnia ponownego zwolnienia ze służby, zasadna jest wypłata wyłącznie różnicy pomiędzy kwotą obecnie należną, a poprzednio wypłaconą. Szef podsumował, że skarżący został tylko raz skutecznie zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2006 r., a zatem z tego tytułu przysługuje mu tylko jedna odprawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego. Według skarżącego, obie decyzje wydane zostały bez uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc poza postępowaniem nadzorczym. Obie rażąco naruszają (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przepisy, na podstawie których je wydano (w przypadku decyzji I instancji – art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76, poz.804 ze zm.), a w przypadku decyzji II instancji – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz przypomniał swoje żądania i argumentację. Zaakcentował, że domaga się wypłaty jednej (pełnej) odprawy i jednego (pełnego) ekwiwalentu w związku z jego zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w 2006 r. Przedstawił wywód uzasadniający pogląd o konieczności wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego na podstawie art.. 157 § 2 K.p.a. Powtórzył zarzut o braku podstawy prawnej dla potrącenia uprzednio wypłaconych skarżącemu kwot z tytułu odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Do takiego potrącenia nie uprawnia, zdaniem skarżącego, regulacja art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ II instancji zastąpił słowo "potrącenie" słowem "zaliczenie", także nie wskazując podstawy prawnej "zaliczenia". Podkreślił, że nie wyraził zgody na potracenie z należności otrzymanego w przeszłości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Sąd stwierdził, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie uczynił tego, ale nie było to uchybienie istotne. Nie doszło do braku podstaw do wszczęcia tego postępowania. Nadto, organ nie pozbawił skarżącego przymiotu strony. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego poinformował pełnomocnika skarżącego, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., o przedłużeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Nadto, na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy zażalenie. Brak tego aktu nie wywołał zatem negatywnych skutków dla skarżącego. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie wskazał uchybień w postępowaniu dowodowym. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa. Przepis art. 138 § 1 pk 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy polegało na uchyleniu potrącenia należności i jednoczesnym orzeczeniu o zaliczeniu ich na poczet należności, które zostały wypłacone w 2003 r. (odprawa oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że rozstrzygnięcie organów w powyższym zakresie jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Powołując się na przepisy art. 72 ust.2, art. 76 ust.1, art. 94 i art. 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z tytułu pełnienia służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie. Skoro skarżący otrzymał już należności, jakie przysługują z tytułu zwolnienia ze służby, to mimo, że decyzja o zwolnieniu została uchylona, nie ma on prawa do uzyskania kolejnego świadczenia z tego tytułu. Sąd opowiedział się za poglądem o jednorazowym charakterze tego świadczenia. Sąd zwrócił uwagę na to, że teza o braku możliwości zaliczenia otrzymanego świadczenia doprowadziłaby do przyjęcia, że w okresie od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r. skarżący był uprawniony do otrzymywania dwóch świadczeń – uposażenia z tytułu pełnienia służby oraz uposażenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu jest aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną. Uchylone zostały skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia nieważnej decyzji. W znaczeniu prawnym nie było zatem zwolnienia skarżącego ze służby w 2003 r. Skuteczne zwolnienie miało miejsce tylko raz w 2006 r. i z tytułu tego zwolnienia przysługuje mu tylko jedno świadczenie. Podstawę prawną działania organów stanowiły, według Sądu, przepisy prawa materialnego, tj. art. 95 ust.1 i art. 96 ust.1 w związku z art. 72 ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.). Nie jest więc zasadny zarzut dokonania zaliczenia należności z 2003 r. bez podstawy prawnej. Zaliczenie, jak stwierdził Sąd, nie wyłącza prawa do uzupełnienia świadczenia pieniężnego przysługującego żołnierzowi przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, do wysokości uposażenia należnego w ostatnim dniu pełnienia służby wraz z dodatkami o charakterze stałym. Tak samo w orzecznictwie oceniana jest sytuacja, związana z wypłaceniem odprawy i odprawy za urlop wypoczynkowy. Jako świadczenie jednorazowe traktowana jest także odprawa emerytalna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organy nie domagają się zwrotu uprzednio wypłaconej należności, a jedynie dokonują jej zaliczenia. Nie doszło więc do naruszenia art. 77 oraz art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Uznanie, że świadczenie to przysługuje w każdym przypadku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i do tego każdorazowo w pełnej wysokości, niezależnie od uprzedniego otrzymania tego świadczenia – według Sądu pierwszej instancji, w nadmierny sposób uprzywilejowywałoby żołnierzy kilkakrotnie zwalnianych ze służby i w drodze stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej, ponownie do służby przywracanych. Takie interpretowanie naruszałoby prawa innych żołnierzy i w konsekwencji doprowadziłoby do ich nierównego traktowania. Prowadziłoby to, zdaniem Sądu, do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej M. M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to uchybienia mogły mieć (i w opinii strony skarżącej miały) wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów: - art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu nie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżanego skargą kasacyjną stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd w rozpatrywanej sprawie, a co obecnie sprawia, że stanowisko Sądu nie jest jasne i należycie uzasadnione, bowiem oceny prawne nie wskazują podstawy ontycznej ich formułowania i stosowania odpowiednio do przyjętych ustaleń faktycznych przepisów prawa, jak też utrudnia to merytoryczną ocenę wyroku Sądowi rozpoznającemu skargę kasacyjną; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 i 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. z powodu orzekania na zasadzie słuszności właściwej sądom powszechnym (przy reformacyjnym orzeczeniu), a nie wedle zasady obligującej do badania legalności (zgodności z przepisem prawa) wydanego aktu przez organy administracji publicznej ponadto w okolicznościach objętych "kurtyną niewiedzy" co do stanu faktycznego jaki sąd był przyjął przy formułowaniu ocen prawnych w sprawie oraz poprzez uznanie, że dopuszczalne jest stosowanie analogii z przepisu art. 87 § 7 Kodeksu pracy do ustalania treści normy prawnej wynikającej z przepisu art. 95 ust.1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i dokonywanie oceny o zgodności tego rodzaju hipotezy wywodzonej w drodze analogii, z oceną "słusznościową" Sądu, a nie z konkretnym przepisem prawa, który zakresem zastosowania ani zakresem normowania w ogóle nie odnosi się do wyrozumowanego hipotetycznego stanu słusznościowego; - art. 145 § 1 pkt 5 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. i przyjęcie, że nie wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w G. nr [...], z dnia [...] września 2006 r. i decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie wypłaty należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (bo ponadto wystarczające było tu skierowanie do strony pisma zawiadamiającego o wszczęciu) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (zabrakło przesłanki "istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy"), gdy w rzeczywistości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bo narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a., art. 80 i 81 K.p.a., których naruszenie oczywiście zawsze skutkuje (przy prawidłowym wyrokowaniu) stwierdzeniem nieważności postępowania gdy do ich naruszenia dochodzi i są to naruszenia mające zawsze istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest przepisu: - art. 95 ust.1 i art. 96 ust.1 w zw. z art. 72 ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.), przez ich błędną wykładnię przyjmującą, ze wymienione przepisy stanowiły podstawę prawną dla decyzji o "zaliczeniu" dokonanej w przeszłości wypłaty należności pieniężnych, realizowanej w 2003 r. na rzecz M. M. jako należności należnych w dniu wypłaty w związku z jego zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oraz wypłaty odszkodowania za skrócenie wówczas okresu wypowiedzenia stosunku służbowego, realizowanej w oparciu o art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76, poz.804) bo; a) orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza stosowanie "zaliczenia" nienależnie wypłaconych należności w alogicznych (tak w oryginale skargi kasacyjnej) sprawach, b) brak jest podstaw prawnych uzasadniających dwukrotną wypłatę uposażenia z tego samego tytułu a mianowicie z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, c) świadczenie pieniężne wypłacane żołnierzom zwalnianym z zawodowej służby wojskowej z tytułu tego zwolnienia ma charakter jednorazowy i nie może być powielane przez wielokrotne wypłacanie, bo wypłacane żołnierzom uposażenie, o których mowa w art. 72 ust.2 i w art. 76 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest również uposażeniem, o którym mowa w art. 95 pkt 1 tej samej ustawy; - art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie oraz nie dostrzeganie, że potrącenia, (czy to w formie "zaliczenia" na poczet wypłaty wcześniej wypłacanych należności, czy to "zatrzymania" części kwoty przeznaczonej do wypłaty z należności żołnierza i tym podobnych eufemistycznych określeń rzeczywistej czynności jaką jest potrącenie jako instytucja administracyjnoprawna), o którym mowa w art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wolno dokonywać wyłącznie w sytuacji jasno określonej w tym przepisie i w żadnych innych wypadkach, a zwłaszcza ponadto, gdy nastąpiło przedawnienie roszczeń organów wojskowych do potrącania należności pieniężnych stosownie do art. 75 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (bowiem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne) przez co także organ potrącenia, zaliczenia, obniżenia należności do wypłaty itp. dokonywać zgodnie z prawem nie może ze względu na przedawnienie, któremu nie zapobiegł wytaczając choćby powództwo o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, jeśli uważał, że było ono i jest nienależne od dnia jego wypłaty. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację dotyczącą zgłoszonych podstaw skargi kasacyjnej. Zauważył, że ciążący na sądzie orzekającym w pierwszej instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego wynika wprost z treści art. 188 zdanie ostatnie P.p.s.a. Odnotował, że dopuszcza się możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powtórzył wywody odnoszące się do zarzutu naruszenia 157 § 2 K.p.a., związane z brakiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wypowiedzi Sądu pierwszej instancji o braku negatywnych skutków dla skarżącego, związanych z pominięciem pierwszej fazy postępowania nadzorczego, są, według skarżącego, świadectwem lekceważenia przez Sąd zasady pewności prawa i zasady legalności postępowania organów. Skarżący argumentował, jak poprzednio, o braku podstaw do wydania decyzji w kwestii potrącenia należności. Uznał zasadę jednorazowości za przejaw niedozwolonej w prawie administracyjnym analogii z prawa i za "wypełnianie" luki w prawie. Zdaniem skarżącego, Sąd powołał przepisy art. 95 ust.1 i 96 ust.1 w związku z art. 72 ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.982 ze zm.), czyli powołał przepisy obowiązujące w 2008 r., podczas gdy skarżącego zwolniono ze służby z dniem [...] sierpnia 2006 r. Wskazał na zakaz uszczuplania aktywów żołnierza, jeśli należność w dniu wypłaty była należna, wynikający z art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. Po pierwsze, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast badać zasadności przyjętej postawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506). Kwestionowanie podstawy prawnej wyroku nie jest więc możliwe w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto, wbrew omawianemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd w rozpatrywanej sprawie. Wywiązał się zatem z obowiązku przytoczenia w uzasadnieniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej i ich oceny pod względem zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA i wsa 2006/1/9). Obowiązek ten dotyczy ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Okoliczności istotnymi były fakty związane ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco przedstawione. Ocena prawna przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wprost zaś nawiązuje do istotnych okoliczności faktycznych, jest rezultatem procesu subsumpcji – zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i wykładni zastosowanych norm materialnoprawnych. Po drugie, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 i 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie sformułował stanowiska o posłużeniu się kryterium słuszności, zamiast kryterium zgodności z prawem. Taka kwalifikacja kontroli sądowej zaskarżonych aktów nie wynika także z przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W tym miejscu wystarczy powiedzieć, że niezależnie od trafności zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji cały wywód oparł na badaniu zgodności decyzji z przepisami prawa. Po trzecie, nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 lit. c P.p.s.a., gdyż nie ma takiego przepisu. Wskazanie w skardze kasacyjnej nieistniejącego przepisu w obowiązującym akcie prawnym powoduje, że nie spełnia ona w tym zakresie wymagań art. 176 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, niepublikowany, treść [w:] System informacji Prawnej LEX nr 165775). Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę przytoczenie w podstawie kasacji i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu przepisów, do których naruszenia doszło w związku z naruszeniem "przepisu art. 145 § 1 pkt 5 lit. c P.p.s.a.", można i należy stwierdzić, iż brak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest przesłanką wyeliminowania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przed dalszymi uwagami warto zauważyć, że także w warstwie opisowej omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest spójny. Z jednej strony skarżący twierdzi bowiem, że brak postanowienia o wszczęciu skutkował zaistnieniem podstawy wznowieniowej z art. 145 1 pkt 4 K.p.a., a z drugiej konkluduje, iż naruszenie to, jako nieodłącznie związane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego skutkuje nieważnością postępowania, i są to naruszenia mające zawsze istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc jedno naruszenie proceduralne wyczerpuje przesłanki trzech podstaw uwzględnienia skargi; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że żadnej z tych podstaw skarżący nie wskazał, a tylko nawiązał do ich hipotez. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewydanie przez organ nadzorczy postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowiło żadnej z w/w podstaw wyeliminowania decyzji. Skarżący brał udział w postępowaniu. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie doszło do sytuacji procesowej, w której na skutek uchybień proceduralnych organu byłby pozbawiony możliwości obrony swych praw w stopniu skutkującym oceną o niebraniu udziału w postępowaniu. Dotyczy to zarówno czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego jak i udziału w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji (patrz: Barbara Adamiak {w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 665-666). Nie zachodziła więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Brak postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie jest również żadnym z uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Przepis art. 157 § 2 K.p.a. nie precyzuje formy wszczęcia postępowania. Pamiętając o różnicy stanowisk w kwestii formy wszczęcia postępowania nadzorczego (patrz: m.in. Janusz Borkowski {w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 775; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2009, teza 13 do art. 157; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Lex 2010, teza 4 i 5 części II do art. 157 oraz przywołane przez komentatorów orzecznictwo i piśmiennictwo), zwrócić warto uwagę na to, że w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przepisy art. 157 § 2 i 3 K.p.a. formułują dwie dyspozycje: wszczęcie postępowania w razie uwzględnienia wniosku oraz odmowę wszczęcia postępowania w razie nieuwzględnienia wniosku. Nadto, odczytując treść art. 157 § 2 K.p.a., nie sposób nie zauważyć, że jest to brzmienie identyczne z treścią art. 61 § 1 K.p.a. (poza rodzajami wszczynanych postępowań). Wreszcie, odnotować trzeba unormowanie art. 149 § 1 K.p.a. regulujące wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przepis ten wprost wskazuje formę postanowienia. Przed konkluzją przypomnieć należy, że przepisy Rozdziału 12. Wznowienie postępowania oraz Rozdziału 13. uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji zamieszczone są w Dziale II K.p.a. Regulacje trybów nadzwyczajnych modyfikują przepisy ogólne, w tym także art. 61-66, tylko w zakresie wyraźnie wskazanym. Skoro w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przepisy Rozdziału 13 nie zawierają odmiennych unormowań, to w tym zakresie zastosowanie znajdują reguły art. 61-66. Nie ma żadnych podstaw do "korzystania" w tej mierze z instytucji odnoszącej się wyłącznie do innego trybu nadzwyczajnego, przewidzianej w art. 149 § 1 K.p.a. Wynikająca z art. 157-158 K.p.a. dwufazowość postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie wymaga formy postanowienia dla wszczęcia postępowania. Pozytywny efekt badań wymogów formalnych wniosku wystarczy potwierdzić zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania nie stanowi zatem naruszenia prawa. Tym bardziej nie ma mowy o przesłance nieważności. Nie ma przecież sporów co do tego, że różnice interpretacyjne nie uzasadniają zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej zawierająca zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 95 ust.1 i 96 ust.1 w związku z art. 72 ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz.892 ze zm.). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów. Świadczenie pieniężne przysługujące żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, określone w art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ma charakter świadczenia jednorazowego. Tak więc w przypadku, gdy żołnierzowi wypłacono już z tytułu zwolnienia ze służby to świadczenie, a następnie decyzja o zwolnieniu została wyeliminowana z obrotu prawnego, żołnierz ma jedynie uprawnienie do uzupełnienia otrzymanego świadczenia. Uzupełnienie to powinno nastąpić, gdy kwota otrzymanego świadczenia jest niższa od uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby (patrz: niepublikowane wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 902/07; z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1471/08). Tak samo w orzecznictwie oceniana jest sytuacja, w której żołnierzowi wypłacono już odprawę i ekwiwalent za urlop wypoczynkowy, a następnie dochodzi do wyeliminowania decyzji o zwolnieniu żołnierza ze służby (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 931/08). Analogicznie, jako świadczenie jednorazowe, traktowana jest odprawa emerytalna (por. wyrok SN z dnia 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 55401; uchwała SN z dnia 2 marca 1994r., sygn. akt I PZP 4/94, OSNP 1994/2/24). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie. W myśl art. 77 tej ustawy, uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73, pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaliczenie wypłaconego świadczenia na poczet świadczenia przysługującego z tytułu zwolnienia ze służby (art. 95 pkt 1 omawianej ustawy) nie stanowiło zwrotu, o którym mowa w art. 77 (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08, niepublikowany). Wbrew opisowi naruszenia art. 77, w którym to opisie skarżący zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 103 ust.1, zaskarżona decyzja nie była rezultatem potrącenia należności. Przepis art. 103 omawianej ustawy ogranicza, co do zasady, możliwość dokonywania potrąceń z uposażenia, do granic i zasad określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Analizę zasadności tego zarzutu rozpocząć trzeba od konstatacji, iż potrącenie należy rozumieć w znaczeniu cywilnoprawnym. Jest to uwarunkowane nie tylko tym, iż potrącenie jest instytucją materialnoprawną uregulowaną w Kodeksie cywilnym. Od razu zauważyć trzeba, iż w art. 103 ust.1 nie zawarto oryginalnej regulacji potrącenia, ale odesłano do norm cywilnoprawnych – takimi są przepisy o wynagrodzeniu za pracę. Z art. 498 § 1 K.c. wynika, że istotą potrącenia jest umorzenie wzajemnych wierzytelności przez zaliczenie. Granice i zasady potrącenia z wynagrodzenia za pracę zawarte są w przepisach art. 87 – 91 Kodeksu pracy. Z norm tych także wynika, że potrącenie z wynagrodzenia za pracę dotyczy innej wierzytelności. Tymczasem w rozważanej sytuacji faktycznej i prawnej nie chodzi o dwie wierzytelności, ale o zaliczenie kwoty wypłaconej żołnierzowi z tego samego tytułu. Brak jest więc podstaw do stosowania przepisów normujących potrącenie z uposażenia. Dostrzec można natomiast podobieństwo zastosowanego w sprawie zaliczenia do instytucji przewidzianej w art. 87 § 7 K.p. – odliczenia z wynagrodzenia za pracę, w pełnej wysokości, kwoty wypłaconej w poprzednim terminie płatności za okres nieobecności w pracy, za który pracownik nie zachowuje prawa do wynagrodzenia. Zauważyć warto, że odliczenie to nie jest potrąceniem (patrz: Kazimierz Jaśkowski {w:] K. Jaśkowski, E. Maniewska "Kodeks pracy. Komentarz", Kantor Zakamycze 2002, teza 1 do art. 87) i nie wymaga zgody pracownika (art. 91 § 1 K.p.). Powyższe uwagi odnoszą się w pełni do zaliczenia na poczet uposażenia skarżącego kwoty pobranego odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia. Odszkodowanie to dotyczyło przecież okresu za który, po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, przyznano skarżącemu uposażenie. Nawiązując do uzasadnienia skargi kasacyjnej, skonstatować należy, iż nie ma podstaw do utożsamiania rozważanej sytuacji z relacją między stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a decyzją o przyznaniu emerytury. Do niniejszej sprawy nie odnosi się więc teza zawarta w uchwale SN z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt III UZP 1/08 (OSNP 2009/7-8/101). Stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej nie powoduje obowiązku zwrotu emerytury wypłaconej po zwolnieniu ze służby, gdyż emerytura była świadczeniem należnym przyznanym po zwolnieniu ze służby na podstawie odrębnej decyzji o jej przyznaniu. Stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby i zaopatrzenie emerytalne żołnierza są względem siebie autonomiczne (patrz: uzasadnienie w.\/w uchwały SN z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt III UZP 1/08). Takiej odrębności nie ma w odniesieniu do decyzji o zwolnieniu ze służby, na podstawie której wypłacono żołnierzowi świadczenie oraz decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.