I OSK 1353/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. im. C. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 707/09 w sprawie ze skargi T. O. im. C. z/s w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 707/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa Oświatowego imienia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...] i [...] położonych w obrębie wsi S., gm. P. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku Towarzystwa Oświatowego im. [...], złożonego w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [...] listopada 2007 r. w sprawie "sprostowania danych zawartych w ewidencji gruntów dotyczących działek nr [...] i [...] i wpisania właściciela: Towarzystwo Oświatowe im. [...]". W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, [...] (ujawniony w ewidencji jako samoistny posiadacz wyżej wymienionych działek), będący stroną w niniejszej sprawie zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Grójcu prawa własności do powyższej nieruchomości na skutek wniosku skierowanego do Sądu Rejonowego w Grójcu o zasiedzenie tych działek (sygn. akt I Ns 1/09). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta B. zawiesił toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] – do czasu rozstrzygnięcia przez sąd spornej kwestii własności tej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 k.p.a. oraz § 44 pkt 2 i § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., jednocześnie wnosząc o jego uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wskazanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty B., iż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka obligatoryjna z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest aktualne prawo własności do gruntu – przez sąd cywilny. Podniósł, iż obowiązek bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów nie zwalnia organów prowadzących tę ewidencję od fachowej weryfikacji dokumentacji przedkładanej przez wnioskodawców, w szczególności co do jej wiarygodności oraz aktualności w dacie składania wniosku. Na organach prowadzących ewidencję gruntów spoczywa obowiązek wykazywania w tej ewidencji tylko aktualnych, wiarygodnych i rzetelnie udokumentowanych danych ewidencyjnych. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 3, § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed sądem powszechnym zawisło postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia spornych gruntów (sygn. akt: I Ns 1/09 Sądu Rejonowego w Grójcu), co potwierdza m.in. notatka służbowa sporządzona przez pełnomocnika organu złożona na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. (k. 30 akt sądowych). W konkretnej sprawie zaistniała zatem sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie stanu prawnego spornych nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym obecnie postępowaniu ewidencyjnym w sprawie ustalenia i wykazania w ewidencji gruntów właściciela działek nr [...] i [...] położonych w obrębie wsi S., gm. P.. Sąd podniósł, że bez rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicielskich do będących przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, wydanie decyzji nie jest możliwe. Istnieje przy tym wyraźny związek przyczynowy pomiędzy tymi rozstrzygnięciami. Związek ten tkwi w skutkach orzeczenia sądowego, którego treść (wypowiedź, co do uprawnień) warunkuje dalsze działanie w sprawie (wykreślenie i wpisanie danych w ewidencji). Wydanie w przedmiotowej sprawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego będzie miało zatem bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy wpisu w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd prawa własności do spornych nieruchomości, nie naruszając tym samym zastosowanego przez nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził także, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 .kp.a. oraz art. 77 k.p.a. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo Oświatowe im. [...] z siedzibą w W. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., § 12 ust. 1 pkt.3, § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 i 2 pkt 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz.U.z 2001 r. Nr 38, poz. 45) wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) przez błędną ich wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wykazał aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a wskazanym przez Sąd zagadnieniem wstępnym. Skarżący wskazał, iż przedłożył dokumenty niezbędne do dokonania zmian w ewidencji gruntów i wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu są to dokumenty wiarygodne, rzetelnie dokumentujące tytuł Towarzystwa Oświatowego do przedmiotowych działek gruntu. Za właściciela tych nieruchomości Towarzystwo Oświatowe uznaje także [...], który wniosek o zasiedzenie skierował przeciwko Towarzystwu Oświatowemu jako właścicielowi. Skarżący podniósł, iż postępowanie w sprawach związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na czynnościach wyłącznie technicznych i administracyjnych, które służą temu aby operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Wpis określonej osoby jako właściciela do ewidencji gruntów i budynków nie ma mocy wiążącej tak jak dane dotyczące opisu gruntów. Organ prowadzący ewidencje powinien stwierdzić czy strona stosownymi dokumentami wykazała swoje prawa do nieruchomości i na tej podstawie podjąć decyzję, a nie oczekiwać na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, co powoduje tym samym, że ewidencja nie jest aktualna. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja powołanych w kasacji przepisów jest prawidłowa. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do innego organu państwowego aniżeli ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wyd. Warszawa, s. 437-438). Tylko w szczególnych sytuacjach, przewidzianych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., można odstąpić od tego rozwiązania. Z akt administracyjnych nie wynika by w przedmiotowej sprawie zachodziły takie okoliczności, w szczególności zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważna szkoda dla interesu społecznego ani niepowetowana szkoda dla strony. W niniejszej sprawie skarżące Towarzystwo wystąpiło o wpisanie jako właściciela przedmiotowych działek Towarzystwa Oświatowego im. [...]. W związku z tym wskazać należy, iż zarówno założenie ewidencji, jak i dokonywanie w niej zmian następuje w drodze czynności technicznych ( § 19 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Natomiast odmowa dokonania zmian w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wynika to z art.7b ust. 2 ustawy z dnia, 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) w zw. z § 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Stąd w postępowaniu tym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, łącznie z art.97 § 1 pkt 4. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżące Towarzystwo swój wniosek oparło na akcie notarialnym kupna-sprzedaży sporządzonym w 1924 r. Natomiast obecnie toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowych działek. W związku z tym organ ewidencyjny słusznie uznał, iż w aktualnej sytuacji prawnej istnieją wątpliwości co do właściciela przedmiotowych działek. Należy bowiem wskazać, iż instytucja zasiedzenia uregulowana została w art. 172–178 Kodeksu cywilnego, a do jej stwierdzenia, stosownie do art. 606 k.p.c., właściwy jest sąd powszechny położenia nieruchomości. Zasiedzenie polega na nabyciu prawa własności przez posiadanie nieruchomości wskutek faktycznego wykonywania tego prawa w ciągu oznaczonego w Kodeksie cywilnym czasu. Upływ terminu zasiedzenia pociąga za sobą ex lege nabycie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego. Nabycie tej własności następuje, po upływie dwudziestu lub trzydziestu lat. Z końcem dnia, który swą datą odpowiada terminowi nabycia posiadania (art. 112 w zw. z art. 172 k.c.) Upływ terminu zasiedzenia prowadzi do nabycia własności przez posiadacza i do utraty tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Postanowienie sądu stwierdzające zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdzający powstanie z mocy prawa skutku w postaci nabycia własności nieruchomości przez jej posiadacza. W takiej sytuacji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można stwierdzić, że w dniu złożenia wniosku i dacie jego rozpoznania aktualnym właścicielem nieruchomości, co miało wynikać z aktu notarialnego, jest skarżące Towarzystwo. Jeżeli bowiem sąd rejonowy stwierdzi zasiedzenie rzeczonych działek gruntu przez [...], to w datach tych "aktualnym" właścicielem będzie ten związek, a nie skarżące Towarzystwo. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, bowiem Sąd ten zasadnie przyjął, iż do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia, organ ewidencyjny we własnym zakresie nie mógł uznać kto jest aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tak więc rozstrzygniecie toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie, stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu ewidencyjnym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.