II SA/Op 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz T. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. K. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję własną z dnia 29 kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wydania T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., przy ul. [...] na działce nr A i zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., przy ul. [...] na działce nr A. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: K. H., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 i 2 K.p.a., wystąpił z wnioskiem z dnia 26 września 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r., w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego dla T. K. W uzasadnieniu wniosku podał, że o toczącym się postępowaniu w przedmiocie odmowy wydania T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., na działce nr A, dowiedział się z pisma Sądu Okręgowego z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt [...]. Wnioskodawca wskazał również, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w Strzelcach Opolskich zobowiązano T. K. do wybudowania na całej długości granicy terenu składu węgla z działką powoda K. H. położoną w O., ul. [...], ekranu przepuszczającego światło o wysokości 6 metrów. W związku z powyższym, zdaniem K. H., powinien on posiadać status strony w postępowaniu zakończonym wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia 8 października 2008 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym", Starosta Strzelecki wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2008 r. podając, że K. H. o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego powziął wiadomość w dniu 12 września 2008 r., a zatem został zachowany termin określony w art. 148 § 1 K.p.a.. Starosta Strzelecki, powołując się na przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., decyzją z dnia 27 listopada 2008 r., nr [...] stwierdził, iż decyzja własna z dnia 29 kwietnia 2008 r. odmawiająca wydania T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., została wydana z naruszeniem prawa ponieważ strona K. H. nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ odstąpił od uchylenia decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r. uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W wyniku wniesionego przez K. H. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 marca 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda Opolski nie podzielił stanowiska organu I instancji, według którego budowa przedmiotowego ekranu pyłoszczelnego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. Jednocześnie uznał, iż Starosta Strzelecki nie wypowiedział się co pozostałych okoliczności określonych w art. 35 Prawa budowlanego. Natomiast przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Decyzją z dnia 7 maja 2009 r., nr [...], Starosta Strzelecki działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, uchylił decyzję własną z dnia 29 kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wydania T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., przy ul. [...] na działce nr A. W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznał K. H. za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę ekranu pyłoszczelnego ponieważ posiada on interes prawny. Ponadto uznał, iż budowa przedmiotowego ekranu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. ponieważ nie jest on powiązany technologicznie z istniejącym składem opału. Nie jest też instalacją w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, ani nie jest urządzeniem technicznym i w żaden sposób nie powoduje emisji. Dodatkowo organ podkreślił, że realizacja ekranu jest następstwem interwencji K. H. i służy zabezpieczeniu jego interesów, ponieważ ekran ma ograniczyć oddziaływanie istniejącego składu węgla w stosunku do działki nr B i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego. Poza tym, inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. domagając się jej uchylenia bądź uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I Instancji, a ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z 6 lipca 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Strzeleckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wywiódł, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pominięto pełnomocnika T. K., a tym samym naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta Strzelecki uchylił decyzję własną z dnia 29 kwietnia 2008 r. odmawiającą wydania T. K. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyloszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O., przy ul. [...] na działce nr A. Organ podkreślił, że z zebranym w sprawie materiałem dowodowym zapoznał się T. K. oraz jego pełnomocnik adw. W. W. W pozostałej części uzasadnienia organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 7 maja 2009 r., na okoliczność udzielenia pozwolenia na budowę ekranu. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie w całości bądź o jej uchylenie i umorzenie postępowania w I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego oraz materialnego, w tym: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które zdaniem odwołującego miało wpływ na treść orzeczenia poprzez jego niezastosowanie i przyznanie przymiotu strony K. H., w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji stwierdza, iż przedmiotowy ekran nie oddziałuje na nieruchomość K. H.; - art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom – w tym opiniom urbanistycznym; zarzucił również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, dotyczących kwestii ustalenia strony postępowania w niniejszej sprawie oraz kwestii zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego; - § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O., ponieważ realizacja takiej budowy, jak przedmiotowy ekran musi być przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego, który jako budynki i urządzenia towarzyszące przyjął urządzenia związane z podstawową lub drugorzędną funkcją terenu. Nie ustalono więc w planie możliwości realizacji na terenach oznaczonych symbolem MN budowli czyli obiektów nie będących ani budynkami ani urządzeniami i instalacjami. Zdaniem odwołującego, organ błędnie przyjął, że realizacja inwestycji ekranu pyłoszczelnego jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z opinii projektanta planu S. B., prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. oraz opinii urbanistycznej numer [...] wynika, że realizacja budowy przedmiotowego obiektu jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo podniósł, że w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, postępowanie takie winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Opolski wydał decyzję z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz powołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzając, iż ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, skoro w odległości 1 m od granicy z działką numer B ma zostać zlokalizowany ekran pyłoszczelny mający na celu poprawę warunków użytkowych tej działki to ewentualne nieudzielenie pozwolenia na budowę bądź przyjęcie innych rozwiązań projektowych może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu lub naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich i tym samym K. H. bezsprzecznie powinien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Następnie organ stwierdził, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż skład węgla, jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.) zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przytaczając treść art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska organ uznał, iż przedmiotowy ekran mimo, że ma być zrealizowany na terenie istniejącego składu opału i w celu ograniczenia uciążliwości składowania opału, nie jest instalacją w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, gdyż nie jest powiązany technologicznie z istniejącym składem opału, ani też nie jest urządzeniem technicznym i w żaden sposób nie spowoduje emisji. Nie każdy bowiem obiekt zaprojektowany na terenie zakładu będzie zakwalifikowany do odpowiedniej grupy przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Strzeleckiego, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. W dalszej części uzasadnienia organ wywiódł, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej dokonuje sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe, a jego zapisy należy stosować wprost. Organ podkreślił, iż przy sprawdzaniu tej zgodności wyjaśnienia dokonane przez autora planu są niewiążące, a ustaleń tego planu nie można uzupełniać pismami i opiniami, które nie stanowią zapisów prawa miejscowego i nie mogą być podstawą wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał również, iż brak wyszczególnienia w planie miejsca, w którym mogłyby być wykonane ekrany pyłoszczelne nie jest wystarczającym argumentem do stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza ustalenia tego planu. Organ zwrócił uwagę, iż z ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenu wynika, iż budowa takich ekranów mających na celu poprawę warunków użytkowania sąsiedniej działki jest możliwa. Odnosząc się do powołanej przez inwestora prognozy oddziaływania na środowisko, organ wskazał, iż ustalenia w niej zawarte dotyczą innego stanu faktycznego i nie mogą mieć wpływu na dokonaną przez organ ocenę w sprawie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przedmiotowy ekran nie będzie powodował zacienienia budynku będącego własnością K. H. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na treść orzeczenia poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyznanie przymiotu strony K. H. przy jednoczesnym braku wskazania przepisów odrębnych, wprowadzających związane z przedmiotowym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Dodatkowo podniósł, że jego zdaniem, Wojewoda Opolski pomimo, że podał jako podstawę prawną ustalenia stron postępowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to faktycznie ustalił, iż K. H. ma przymiot strony w oparciu o art. 28 K.p.a. bowiem w uzasadnieniu decyzji odwołał się do interesu prawnego i faktycznego wynikającego z usytuowania w sąsiedztwie jego nieruchomości projektowanego ekranu pyłoszczelnego mającego na celu poprawę warunków użytkowych tej działki. Dalej skarżący wywiódł, że sam fakt pozostawania w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja nie uprawnia do bycia stroną przez K. H. Ponadto, skarżący zwrócił również uwagę, że Starosta Strzelecki w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość K. H. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 18 lutego 2010 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę oraz argumentację i wnioski w niej zawarte. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zaakcentował – w ślad za przytoczonym w skardze orzecznictwem – konieczność wskazania przez organy konkretnego przepisu na okoliczność uznania K. H. za stronę niniejszego postępowania. Natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania – K. H. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W kwestii pojęcia strony odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (sygn. akt II OSK 1540/08), wskazując ogólnie na przepisy prawa ochrony środowiska oraz powołując się na immisje inwestycji dotyczące pylenia i hałasu. Jego zdaniem K. H. powinien być zarówno stroną postępowania wznowieniowego, jaki i postępowania głównego. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji toczyło się w trybie wznowieniowym. Zauważyć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w pkt 1-8 art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie odmowy udzielenia T. K. pozwolenia na budowę, wszczęte zostało na wniosek K. H., który jako przesłankę wznowienia wskazał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Jednocześnie zauważyć należy, że wobec podniesienia we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy K. H. powinien być stroną postępowania w sprawie odmowy udzielenia T. K. pozwolenia budowę, a tym samym określenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu, podkreślić trzeba, iż prawidłowe ustalenie czy K. H. powinien być uznany za stronę ma o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalenie w przedmiocie statusu strony następuje w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (zob. wyrok WSA z 25 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 295/07 - LEX nr 339449). Dokonując zatem oceny prawidłowości zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w powyższym zakresie, celowym jest wskazanie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 ustawy zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" postanawiając, iż przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 ustawy jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/06, Lex nr 302457) Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także przeważający w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, według którego w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/07, Lex nr 516047; wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949). W tym miejscu zauważyć również przyjdzie, iż ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Lex nr 339465). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, w związku z podniesionymi w tym zakresie zarzutami skargi, wzajemna relacja art. 28 ust. 2 ustawy do art. 28 K.p.a. Niewątpliwie stwierdzić należy, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., jednakże nie oznacza to, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 K.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, opublikowany w: ONSAiwsa z 2008 r., nr 1, poz. 12 i OSP z 2008 r., nr 3, poz. 35). Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie wykazał, stosownie do wymogów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy, na podstawie jakich przepisów odrębnych K. H. miał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji ostatecznej odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego. Organ oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację K. H., domagającego się wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i posiadania przez niego przymiotu strony, winien odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu i ustalić, czy przedmiotowy ekran pyłoszczelny należy do rzędu tych inwestycji, z którymi przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie uznania K. H. za stronę postępowania - powołując się na treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – jednakże nie wytyczył i nie określił terenu w otoczeniu ekranu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ekranem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu stanowiącego własność K. H., czyli obszaru oddziaływania obiektu. Jeszcze raz zatem wypada powtórzyć, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego, np. ochrony środowiska lub przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stroną postępowania w rozumieniu powołanego przepisu będzie bowiem tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Takiej okoliczności organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko nie wskazał. W ocenie Sądu nie spełnia również wymogu wytyczenia i określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania K. H. przymiotu strony postępowania samo zacytowanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, iż planowana inwestycja ma pozytywny wpływ na użytkowanie sąsiednich nieruchomości. Jedynie bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości przez K. H. wynikające z konkretnego przepisu prawa dają mu podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę i tym samym skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Innymi słowy, w przypadku ustalenia, iż takie ograniczenia nie występują bowiem brak jest przepisów odrębnych wprowadzających te ograniczenia nie ma podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Mając na uwadze powyższe wywody, w ocenie Sądu, należało uznać, iż organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość K. H. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego ekranu, a tym samym, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czym naruszył materialnoprawną normę art. 28 ust. 2 ustawy. Wskazać również wypada, iż organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego powinna więc być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97, opublikowany ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 85). Ponadto stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organ nie wskazując w sposób jednoznaczny na podstawie jakich dowodów ustalił, iż K. H. przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego naruszył również powyższe zasady postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne w trybie wznowieniowym orzekanie co do istoty sprawy, jeśli organ w sposób jednoznaczny nie ustali przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a. W razie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału jednej ze stron bez jej winy, należy w pierwszej kolejności ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Brak ustaleń w tej kwestii stanowi przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 K.p.a., a tym samym uniemożliwia dokonanie oceny takiej decyzji pod względem merytorycznym. Ponadto zasygnalizować trzeba, że organ nie może pominąć okoliczności kwestionowania udzielonego inwestorowi (stronie) pozwolenia na budowę, na etapie postępowania wznowieniowego, którego nie otrzymał w postępowaniu zwykłym. Przy czym odnotować należy, że T. K. (inwestor) nie kwestionował decyzji odmownej. Nie może zatem umknąć uwadze organu okoliczność, iż postępowanie zwykłe w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wszczęte z wniosku skarżącego a nie z urzędu. Organ powinien posiadać wiedzę na temat, czy wnioskodawca, który w postępowaniu zwykłym otrzymał odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, a w trakcie postępowania wznowieniowego wykazuje swoje niezadowolenie z decyzji udzielającej pozwolenia na wnioskowany obiekt, nadal jest zainteresowany pozytywnym załatwieniem jego wniosku, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ nie może bowiem pomijać prawa strony do dysponowania postępowaniem administracyjnym - wszczętym z jego wniosku - w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Do niezbędnych kosztów postępowania, stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., zalicza się m.in. wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego reprezentowanego przez adwokata lub radcę prawnego. Z tych względów orzeczono, jak w pkt 3 wyroku. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego stwierdzić należy, iż wniosek ten nie mógł być uwzględniony bowiem uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, bez względu na jego wynik. Osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, nie przysługuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego bez względu na wynik postępowania sądowego (por. H. Knysiak – Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 803 i powołane tam orzecznictwo).