I OSK 964/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. i H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 152/10 w sprawie ze skargi P. P. i H. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę kasacyjną. I OSK 964/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. i H. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu wniosku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej na terenie wsi Z., stanowiącej własność S. P. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. oddalił złożone skargi. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. oddalił skargi kasacyjne od wymienionego wyroku Sądu I instancji. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. skarżący wystąpili do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę, powstałą wskutek wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczenia, którego nieważność stwierdzona została w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości, stanowiącej własność S. P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwrócił stronie wniosek, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest właściwy do jego rozpoznania. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), tj. od 1 września 2004 r., art. 160 kpa nie znajduje już zastosowania do zdarzeń i stanów prawych powstałych po tym dniu. Zdaniem Wojewody uchylony przepis art. 160 kpa stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu nadzorczym po tej dacie skutkuje objęciem wniosku o odszkodowanie regulacją art. 4171 §2 kc i jego rozpoznaniem przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu zażalenia P. P. i H. J., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 66 § 3 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. stała się ostateczna dopiero w dniu wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2005 r., która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję nieważnościową. Minister podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że organem właściwym do orzekania w sprawie odszkodowania, o które wystąpili skarżący, jest sąd powszechny. W konsekwencji w myśl art. 66 § 3 kpa należało w drodze postanowienia zwrócić skarżącym wniosek o przyznanie odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu dokonania przez organ I instancji błędnych ustaleń dotyczących daty złożenia wniosku o odszkodowanie, Minister stwierdził, iż jako żądanie odszkodowania uznać należy wniosek z dnia [...] maja 2008 r., a nie wniosek z dnia [...] marca 2002 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podnieśli, że organ administracji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ograniczając się jedynie do powielenia uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Ponownie podkreślili, że datą złożenia wniosku o odszkodowanie jest dzień [...] marca 2002 r., a nie jak to przyjął organ, dzień [...] maja 2008 r. Zdaniem autora skargi odszkodowanie, którego domagają się skarżący dotyczy stanu prawnego i zdarzenia mającego miejsce przed wejściem w życie art. 4171 § 2 kc. Za słusznością takiego stanowiska przemawia również fakt, że szkoda, z tytułu której skarżący żądają odszkodowania powstała wskutek wydania przez PPRN w G. w dniu [...] grudnia 1954 r. decyzji, która została uznana za nieważną. W ocenie skarżących stan prawny powstał przed zmianą przepisów i w myśl art. 5 ustawy o zmianie przepisów kodeksu cywilnego, ma do niego zastosowanie art. 160 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że do dnia 1 września 2004 r. odszkodowanie za szkodę rzeczywistą poniesioną przez stronę w efekcie wydania decyzji z naruszeniem prawa regulowały przepisy art. 160 kpa. Ten stan prawny uległ jednak zmianie z dniem 1 września 2004 r., na skutek ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która w art. 2 pkt 2 uchyliła art. 160 kpa. Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 4171 § 2 kc. O odszkodowaniu należnym za szkody wyrządzone wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 160 kpa. W myśl art. 4171 § 2 kc, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Objęcie unormowaniem kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 kpa oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. Dotychczasowe przepisy, w tym art. 160 kpa mają zastosowanie dla oceny skutków " zdarzeń i stanów prawnych", zaistniałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących uznając, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie ostatecznej decyzji nadzorczej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 kc, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że organy prawidłowo przyjęły, że skoro decyzja organu nadzorczego stała się ostateczna w dniu [...] września 2005 r., tj. w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, to w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 160 kpa. Zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut błędnego ustalenia daty wniesienia wniosku o odszkodowanie, bowiem dopiero wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji będącej źródłem szkody, jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania jej naprawienia. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne przyjęcie, że do postępowania z wniosku złożonego przez skarżących zastosowanie ma art. 4171 kc, mimo że wniosek z dnia [...] maja 2008 r., stanowiący uzupełnienie wniosku z dnia [...] marca 2002 r., dotyczy stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący domagają się naprawienia szkody i przyznania odszkodowania w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanej przed dokonaną nowelizacją. W ocenie skarżących istotną jest data złożenia wniosku o odszkodowanie, nie zaś data wydania decyzji ostatecznej uchylającej decyzję PPRN w G. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której w wyniku zmiany przepisów w trakcie trwania postępowania administracyjnego dochodzi do zmiany podstawy prawnej orzekania. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie decyzji PPRN w G. był wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania z dnia [...] marca 2002 r. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji wydanej przez PPRN w G. i tylko przedłużająca się procedura administracyjna spowodowała, że wydana decyzja stała się ostateczna dopiero z dniem [...] czerwca 2006 r. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji powoduje dla skarżących podwójną krzywdę – ponieśli oni szkodę na skutek wydania decyzji PPRN w G. oraz na skutek przedłużającego się postępowania administracyjnego. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się tego, czy wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania za szkody poniesione w związku z wydaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. o przejęciu nieruchomości położonej we wsi Z. podlega rozpoznaniu na zasadach art. 160 kpa. Punktem wyjścia dla rozważań stanowi treść art. 160 kpa, w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten został uchylony mocą art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 162, 1692). W wyniku nowelizacji organy administracji publicznej utraciły swą właściwość do orzekania o odszkodowaniu w związku z poniesieniem szkody wyrządzonej na skutek wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Sprawy z zakresu orzekania o odpowiedzialności i o odszkodowaniu za szkody wyrządzone przez wydanie ostatecznej decyzji zostały przekazane sądom powszechnym. Zgodnie z dodanym wspomnianą nowelą art. 4171 § 2 kc, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem (...). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do sytuacji, w której decyzja wadliwa stała się ostateczna na gruncie obowiązywania przepisów art. 160 kpa, natomiast decyzja stwierdzająca jej nieważność uzyskała przymiot decyzji ostatecznej już pod dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. po dniu 1 września 2004 r. Konieczne zatem stało się poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, które z przywołanych regulacji znajdują zastosowanie wśród przepisów intertemporalnych. I tak, w art. 5 ustawy nowelizującej, ustawodawca postanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kc oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, a więc przepisy dotychczasowe. Powstaje zatem pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "zdarzeń i stanów prawnych", do których odwołuje się ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej. W tej kwestii wykształciły się w judykaturze dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze stanowisko, prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 568/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 554899), opiera się na założeniu, że skoro źródłem szkody powodującym odpowiedzialność Skarbu Państwa jest wadliwa decyzja administracyjna, to z chwilą gdy staje się ona ostateczna następuje "zdarzenie prawne", o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej. Jeżeli zatem wadliwa decyzja stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., to bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem, zastosowanie znajduje art. 160 kpa. Zgodnie z drugim poglądem, znajdującym wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 697/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 574431), choć nie ulega wątpliwości, iż źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna, to jednak dopiero ostateczna decyzja nadzorcza jest zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i wszczęcie odpowiedniego postępowania. Zatem to uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest "zdarzeniem prawnym", o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej. Jeżeli zatem decyzja stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 160 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z przedstawionych poglądów. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze fakt, iż istnieją trzy przesłanki dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej od Skarbu Państwa: 1) wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej nieważnej lub niezgodnej z prawem, 2) wystąpienie szkody w wyniku jej wydania, 3) wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. Otwarcie drogi umożliwiającej dochodzenie roszczenia stanowi zatem konstrukcję złożoną, na którą składają się poszczególne zdarzenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że dopiero ziszczenie się ostatniej z przesłanek stwarza stronie możliwość dochodzenie odszkodowania. Ta złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, na co już zwracał uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. o sygn. akt III CZP 101/08 (publ. OSNC 2009/4/57), odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej. Zgodnie zaś z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy wystąpił ostatni z elementów składających się na złożony stan faktyczny danego zdarzenia. W analizowanym przypadku ostatnią przesłanką, jaka musi wystąpić jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, będącej warunkiem sine qua non dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą kształtuje się (wypełnia) stan prawny, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. W konsekwencji, jeżeli decyzja nadzorcza stała się ostateczna po dacie wejścia w życie ustawy o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie znaleźć muszą przepisy obowiązujące po dniu 1 września 2004 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż wniosek skarżących o wypłacenie odszkodowania nie podlega rozpatrzeniu w drodze administracyjnej. Jak bowiem wynika z poczynionych rozważań, to data uprawomocnienia się decyzji nadzorczej, w myśl art. 5 ustawy nowelizującej, determinuje tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Decyzja Wojewody Małopolskiego o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej została co prawda wydana w dniu 1 marca 2004 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, jednak rozstrzygnięcie to było kwestionowane w administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym toku instancji. W konsekwencji decyzja nadzorcza stała się ostateczna i "prawomocna" po dniu 1 września 2004 r., czyli już pod rządami nowych regulacji. Tym samym nie można uznać, że zasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez zastosowanie art. 4171 kc w stanie faktycznym, w którym wniosek o wypłatę odszkodowania złożony został przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Ustawodawca nie przyjął bowiem w tym przepisie konstrukcji odwołującej się do daty wniesienia wniosku o odszkodowanie, na co również zwrócił uwagę w przywoływanej uchwale Sąd Najwyższy, stwierdzając, iż omawiany przepis intertemporalny nie wiąże stosowania dawnych lub nowych przepisów z określonymi zdarzeniami procesowymi. Jednocześnie nie bez znaczenia jest także okoliczność, że przyjęcie poglądu, w myśl którego właściwość stosowanych przepisów determinuje wyłącznie data wydania decyzji będącej źródłem szkody, niweczy w dużym stopniu cel nowelizacji. Takie odkodowanie normy zawartej w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, które nakazuje stosowanie uchylonych przepisów do stanów faktycznych, w których decyzja będąca źródłem szkody stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., powoduje, że mimo derogacji przepisy art. 160 kpa byłyby nadal stosowane w szerokim zakresie. Jeśli bowiem zważyć na liczbę rozstrzygnięć zapadłych przed organami administracji publicznej do dnia 1 września 2004 r., uprawnione jest twierdzenie, że odmienna wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej pozostawiałaby potencjalnie możliwość stosowania uchylonych przepisów w stosunku do każdej z tych decyzji, jeśli tylko okazałyby się wadliwe. Tym samym nowe unormowania prawne objęłyby jedynie ułamek spraw - tych powstałych w związku w wydaniem wadliwych decyzji po dniu 1 września 2004 r. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 160 kpa znajdują zastosowanie jedynie do takich stanów faktycznych, w których decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem rozstrzygnięcia będącego źródłem szkody stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Prawidłowo uznał zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek strony o wypłacenie odszkodowania podlegał zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 kpa, gdyż droga administracyjna nie była dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.