II GSK 824/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 679/09 w sprawie ze skargi W. G. – A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca w dniu [...] września 2008 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w L. Uchwałą z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że skarżąca uzyskała z testu wyboru 189 punktów, co przesądziło o negatywnym wyniku egzaminu. Rozpoznając odwołanie od uchwały, Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy podając, że wynik egzaminu konkursowego został ustalony prawidłowo. Omawiając pytanie nr 186 o treści "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne", organ stwierdził, że prawidłowa była odpowiedź "A", zaś zdająca zakreśliła odpowiedź "B". Pytanie odnosiło się bowiem do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.), zgodnie, z którym do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Organ uznając, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny, stwierdził, że w związku z tym nie ma organu drugoinstancyjnego. Żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że Prezes NBP w sprawach indywidualnych zezwoleń dewizowych jest zarazem organem I i II instancji. W ocenie organu art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jednak nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż wyjątek ustanawia właśnie art. 127 § 3 k.p.a. Uzasadniając podstawę prawną uchylenia decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że problem zawarty w pytaniu nr 186 sprowadzał się do kwestii, czy o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym można mówić tylko wtedy, gdy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy także wtedy, gdy właściwy jest ten sam organ administracji, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. W swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 NSA stwierdził, że w budowanym stanie prawnym, w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle rozbieżnych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie może być uznana jednoznacznie za wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bowiem szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Podsumowując, Sąd uznał, że w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów adwokackich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonywanej przez organ oraz poglądów doktryny. Wobec tego, że uchwałą Komisji Egzaminacyjnej utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 189 punktów, a jedno z pytań zostało sformułowane nieprawidłowo, Sąd I instancji przyjął, iż zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, przez błędne przyjęcie, że pytanie nr 186 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką zostało wadliwie skonstruowane, tj. w sposób, w którym nie jedną, lecz dwie z przedstawionych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłowe, podczas gdy pytanie to jest zgodne z ustawą - Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, którego dotyczyło pytanie nr 186, jest odrębną instytucją i został uregulowany osobno i niezależnie od instytucji odwołania od decyzji, które występuje w klasycznym postępowaniu dwuinstancyjnym. W literaturze występują wątpliwości dotyczące charakteru wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co jednak nie rzutuje na kwestię charakteru postępowania, w ramach którego strona złożyła tego rodzaju wniosek i które nie przestaje być wówczas postępowaniem jednoinstancyjnym. Skoro od decyzji Prezesa NBP nie służy odwołanie, to bez wątpienia mamy do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym. Sporne pytanie, jako sformułowane precyzyjnie i oparte o konkretny przepis prawa, nie naruszało, więc przepisów Prawa o adwokaturze. Podnosząc ten zarzut Minister Sprawiedliwości domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca domagała się jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), w dacie przystąpienia skarżącej do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, stanowił, że "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Treść przytoczonego przepisu jest jasna i nie sposób przyjąć, aby przy tak jednoznacznie sformułowanych wymogach powstawały jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne. Z przepisu wynika bowiem wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie z testu pytań, zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową. Taka wykładnia przepisu została zaprezentowana w zaskarżonym wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ją podziela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że wprowadzając omawianą regulację prawną ustawodawca po pierwsze, przesądził, że test egzaminacyjny nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie jak i w orzecznictwie, czy też pytań, na których udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania. Po wtóre, przesądził również o poziomie wiedzy prawnej niezbędnej dla skutecznego ubiegania o przyjęcie na aplikację adwokacką poprzez wyłączenie z testu sprawdzającego tę wiedzę pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową. Te dwie okoliczności prawne mają istotne znaczenie w procesie kontroli decyzji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Obligują bowiem sąd administracyjny do badania, czy pytanie testu egzaminacyjnego odpowiada wymogom stawianym przez art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Ingerencja sądu administracyjnego w treść pytań wynika z obowiązku kontroli legalności decyzji ustalającej wynik egzaminu w aspekcie m.in. przepisów prawa materialnego. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, że w odróżnieniu od regulacji prawnych zawartych chociażby w art. 169 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) ocenie sądu administracyjnego z uwagi na treść art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze podlega nie tylko prawidłowość procedur, ale również prawidłowość sformułowania pytania egzaminacyjnego w taki sposób, aby z trzech zaproponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że pytanie nr 186 testu nie odpowiadało wymogom tego przepisu. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II GSK 781/09 oraz z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1009/09 i II GSK 957/09. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd prawny wyrażony w powołanych wyrokach. Nadto zauważa, że sporne pytanie stanowiło sprawdzenie znajomości przez uczestnika egzaminu konkursowego treści art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego. Przepis ten stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest jednoinstancyjne (propozycja odpowiedzi A), czy też dwuinstancyjne (propozycja odpowiedzi B) uzależniona będzie od tego, czy dwuinstancyjność postępowania będzie rozpatrywana w znaczeniu materialnym czy też formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Zdaniem W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym - z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji powołał się na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06. Warto, zatem dodać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zagadnieniem prawnym tożsamym z tym, jakie było przedmiotem uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny omawiając art. 78 Konstytucji stwierdził "(...) kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba, bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji". Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała z 22 lutego 2007 r. NSA w W., sygn. akt. II GPS 2/06). W świetle tych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że przy tak sformułowanym pytaniu, niezawierającym dodatkowej wskazówki, za prawidłowe należało uznać propozycje odpowiedzi zawarte w punkcie A i B. Polemika z tym poglądem zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie stanowi potwierdzenie tej tezy. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stwierdza, że skarżąca zarówno osobiście sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną, jak i brała udział w rozprawie. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. w takiej sytuacji winna wskazać poniesione koszty, o których mowa w tym przepisie, czego nie uczyniła. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.