II GSK 640/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Janusz Nowacki Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L., W. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 72/09 w sprawie ze skargi C. L., W. B. na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych oraz ustalenia ceny urzędowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie V.S. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 72/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę C.T. L. z siedzibą w F., Wielka Brytania na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami w sprawie wpisu wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych oraz ustalenia ceny urzędowej. Sąd I instancji podał, że strona skarżąca domagała się zobowiązania Zespołu do podjęcia w określonym przez Sąd terminie, uchwały zawierającej stanowisko Zespołu w przedmiocie złożonego przez C.T. wniosku o wpis wyrobu medycznego A. Ag 5x5 cm, do właściwego wykazu leków i wyrobów medycznych, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), oraz o ustalenie jego ceny urzędowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przedmiotowe wnioski (o wpis oraz o ustalenie ceny urzędowej) złożyła dnia 6 kwietnia 2004 r. Natomiast w latach 2004–2007 mimo licznych ponagleń kierowanych przez skarżącą, Zespół nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia żądania strony. W odpowiedzi na skargę Zespół do Spraw Gospodarki Lekami wniósł o umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym z uwagi na to, że w sprawie ze złożonego wniosku w dniu 26 października 2009 r. podjęta została uchwała nr 1 Zespołu rekomendująca nieumieszczenie wskazanego wyrobu medycznego w wykazie refundacyjnym. Wydanie tej uchwały, zdaniem Zespołu, spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o bezczynność. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że Zespół do Spraw Gospodarki Lekami nie jest żadnym z organów, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.), w jego gestii nie leży załatwianie spraw indywidualnych czy to decyzją administracyjną, czy innym aktem rozstrzygającym o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu, a zatem skarga na bezczynność Zespołu jako nie mieszcząca się w dyspozycji art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu I instancji ustawodawca, regulując kwestię procedury umieszczania produktu leczniczego w określonych wykazach i nadania mu ceny urzędowej, przewidział w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) konieczność opracowania przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, utworzony przy prowadzącym postępowanie organie (ministrze właściwym do spraw zdrowia), stanowiska w przedmiotowym zakresie. Stanowisko, o którym mowa opracowane jest w formie uchwały, przy czym informację o nieuwzględnieniu wniosku Zespół przekazuje zainteresowanemu wnioskodawcy. Mimo że od negatywnego stanowiska przysługuje przedsiębiorcy prawo ponownego rozpatrzenia wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia (wniosek o ustalenie wykazu) lub do tego ministra działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (wniosek o ustalenie ceny urzędowej), to zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy o cenach do postępowania tego nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego. Ostatecznie minister właściwy do spraw zdrowia wydaje ewentualnie decyzję w sprawie odmowy ustalenia cen urzędowych leku albo wyrobu i nieumieszczanie go w wykazach, a od tej decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 7 ust. 7a pkt 2 i ust. 7b i 7c ustawy o cenach). Powyższe unormowania prowadzić muszą do konkluzji, iż w przypadku złożonego przez zainteresowany podmiot wniosku o umieszczenie produktu leczniczego w określonym wykazie i ustalenia jego ceny urzędowej (lub odmowy umieszczenia i ustalenia ceny), prowadzone jest przez ministra właściwego do spraw zdrowia jedno postępowanie, które kończy się wydaniem przez ten organ jednej decyzji. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w W. z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 72/09, wniosła C.T. L. z siedzibą w F., Wielka Brytania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu, przyjmującą, że uchwała Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, o której mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001, Nr 97, poz. 1050 ze zm., dalej ustawa o cenach), nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowa uchwała spełnia przesłanki uznania jej za taki akt; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, co było konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, że uchwała Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, o której mowa w art. 7 ust. 5 ustawy o cenach, nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że brak wydania przez Zespół do Spraw Gospodarki Lekami tejże uchwały nie stanowił bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., podczas gdy Sąd powinien był umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o cenach Zespół do Spraw Gospodarki Lekami ma obowiązek poinformować wnioskodawcę o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku o umieszczenie w wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1 oraz w zakresie ustalenia wnioskowanej przez niego ceny urzędowej. Ustawa w sposób jednoznaczny mówi o "nieuwzględnieniu wniosku", a nie jedynie o zakomunikowaniu negatywnego stanowiska. To sformułowanie wyraźnie wskazuje, że wyrażenie przez Zespół negatywnego stanowiska jest równoznaczne z nieuwzględnieniem wniosku. Ponieważ minister zdrowia na tym etapie w ogóle nie zajmuje się wnioskiem, który podlega ocenie wyłącznie przez Zespół, nie ma wątpliwości, że wniosek nie zostaje uwzględniony przez Zespół, a nie przez ministra. Tym samym, o ile wnioskodawca nie wystąpi o ponowne rozpatrzenie wniosku w zakresie ustalenia wykazów w zakresie ustalenia ceny urzędowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania stanowiska Zespołu, do czego uprawnia go art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, jest on tym "stanowiskiem" związany, a postępowanie w przedmiocie tego wniosku kończy się. W takiej sytuacji nie jest już podejmowana żadna czynność w stosunku do wniosku, w szczególności żadnych kroków w stosunku do wniosku nie podejmuje minister. Wykładnia celowościowa przemawia zatem za przyjęciem, że negatywna uchwała Zespołu, bez względu na jej inne określenia jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji, które kończy postępowanie w sprawie wniosku refundacyjnego. Tak ukształtowana procedura wyraźnie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie refundacji toczy się przed dwoma organami - pierwszy z nich to Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, który rozpoznaje wniosek (art. 39 ust. 3 ustawy o świadczeniach) i jest władny go "nie uwzględnić", o czym informuje wnioskodawcę (art. 7 ust. 6 ustawy o cenach), zaś minister właściwy ds. zdrowia pełni funkcję organu odwoławczego w przypadkach nieuwzględnienia wniosku przez Zespół. Ta procedura odwoławcza uregulowana jest samodzielnie w ustawie o cenach (art. 7 ust. 6 ustawy), z wyłączeniem procedury odwoławczej uregulowanej przepisami k.p.a., co wynika z art. 7 ust. 7 ustawy o cenach. W jej ramach Zespół należy uznać za organ pierwszej instancji, zaś ministra zdrowia za organ odwoławczy. Każdy z tych organów wydaje samodzielne rozstrzygnięcie, o władczym charakterze – Zespół wydaje uchwałę spełniającą kryteria aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnienia wskazanego w przepisach prawa, tu aktu odmawiającego przyznania uprawnienia w postaci zamieszczenia produktu na liście refundacyjnej oraz ustalenia dla niego ceny urzędowej, zaś minister zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, może albo ustalić cenę urzędową, zamieszczając lek/wyrób medyczny w wykazie, bądź wydać decyzję odmowną w tym zakresie (art. 7 ust. 7a pkt 1 i 2 ustawy o cenach). Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej możliwe jest więc w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych niż określone w pkt 1–3 aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem w art. 5 p.p.s.a. spraw, w których sądy administracyjne nie są właściwe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak poglądu tego Sądu, iż skarga na bezczynność Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami działającego przy Ministrze Zdrowia, w zakresie podjęcia uchwały zawierającej stanowisko tego Zespołu w przedmiocie wniosku o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków refundowanych i ustalenia ceny urzędowej nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż wymieniony Zespół nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a jedynie organem powołanym do procedowania przy Ministrze Zdrowia, który to minister jest organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. W myśl zaś tego ostatniego przepisu, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w którym jest mowa o sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W tej sytuacji rozważenia wymaga, czy działający przy Ministrze Zdrowia Zespół do Spraw Gospodarki Lekami jest podmiotem, o jakim mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., powołanym do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji stwierdzając, iż wymieniony Zespół nie jest organem o jakim mowa w powyższych przepisach, zwrócił przede wszystkim uwagę na zadania Zespołu określone w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), zgodnie z którym do zadań Zespołu należy przygotowywanie i przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia stanowisk w zakresie ustalania wykazów oraz cen urzędowych produktów leczniczych i wyrobów medycznych, z uwzględnieniem kryteriów podanych w tym przepisie oraz że stanowisko w tych sprawach przygotowuje w formie uchwały przewidzianej w art. 7 ust. 5 tej ustawy. Nie rozważył jednak należycie, czy Zespół oprócz roli doradczej i pomocniczej Ministra Zdrowia posiada samodzielne kompetencje do rozpatrywania wniosków, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o cenach. Wnioski te są rozpatrywane przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), przy czym wnioski te zgodnie z art. 39 ust. 6 tej ustawy są rozpatrywane w ciągu 90 dni, licząc od dnia ich złożenia, z wyjątkiem przypadków wymienionych w tym ostatnim przepisie. Powstaje jednak pytanie, czy ustawodawca przewidział dla tego Zespołu uprawnienie do jednostronnego i władczego ukształtowania uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego taki wniosek. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w treści art. 7 ust. 6 omawianej ustawy o cenach, zgodnie z którym "Zespół informuje przedsiębiorcę o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku o umieszczenie w wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1, lub wnioskowanej przez niego ceny urzędowej. Przedsiębiorca może zwrócić się w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego stanowiska o ponowne rozpatrzenie wniosku lub informacji: 1) w zakresie ustalenia wykazów – do ministra właściwego do spraw zdrowia, 2) w zakresie ustalenia ceny urzędowej – do ministra właściwego do spraw zdrowia, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych". Użycie w powyższym przepisie sformułowania "...o nieuwzględnieniu wniosku" świadczy o tym, iż Zespół rozstrzyga o tym wniosku, a nie wyłącznie informuje wnioskodawcę (przedsiębiorcę) o swojej ocenie (stanowisku) w sprawie tego wniosku. Wprawdzie to rozstrzygnięcie ma nastąpić w formie informacji skierowanej do przedsiębiorcy ("Zespół informuje przedsiębiorcę"), lecz forma tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż decydujące znaczenie ma to, iż ta "informacja" wywołuje bezpośrednie skutki prawne w postaci ukształtowania sytuacji prawnej przedsiębiorcy w postaci "nieuwzględnienia jego wniosku". Stąd też należy podzielić pogląd prezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż na tym etapie postępowania Minister Zdrowia nie zajmuje się wnioskiem, który podlega ocenie wyłącznie przez Zespół i wyrażenie przez Zespół negatywnego stanowiska jest równoznaczne z nieuwzględnieniem wniosku. W konsekwencji, jeżeli wnioskodawca nie wystąpi o ponowne rozpatrzenie "wniosku lub informacji" w terminie i trybie określonym w art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, jest on tą "informacją" związany, a Minister Zdrowia nie wydaje już żadnej decyzji ani innego rozstrzygnięcia odnośnie wniosku oraz "informacji" udzielonej przez Zespół. Oczywiście Minister Zdrowia nie jest związany stanowiskiem Zespołu przy określaniu w drodze rozporządzenia wykazów produktów leczniczych czy też cen urzędowych leków, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 i 4 omawianej ustawy o cenach, lecz nie można nie zauważyć, iż w przypadku braku umieszczenia w tych rozporządzeniach leku objętego wnioskiem przedsiębiorcy nie przysługuje już żaden środek odwoławczy. Do wydania decyzji przez Ministra Zdrowia dochodzi zaś wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca skorzysta z prawa złożenia wniosku "o ponowne rozpatrzenie wniosku lub informacji", o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, do właściwego ministra zdrowia. Ta procedura odwoławcza została uregulowana samodzielnie w ustawie o cenach (art. 7 ust. 6 ustawy), z wyłączeniem procedury odwoławczej przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 ust. 7 ustawy). Wyłączenie procedury odwoławczej przewidzianej w k.p.a. oznacza, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają zastosowania – jak trafnie zauważa Sąd I instancji – środki odwoławcze przewidziane w k.p.a. Okoliczność zaś, iż do postępowania, o którym mowa w ust. 6 art. 7 ustawy o cenach nie stosuje się przepisów k.p.a., nie wyklucza oceny, iż ustawodawca w tym przepisie przewidział dla Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami możliwość działania w sposób odpowiadający cechom decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Wyłączenie procedury odwoławczej przewidzianej w k.p.a. nie dotyczy bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia Zespołu (działania jako podmiotu powołanego z mocy prawa do załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej). Dopiero po uruchomieniu procedury odwoławczej przewidzianej w art. 7 ust. 6 minister właściwy do spraw zdrowia "rozpatrując ponownie wniosek lub informację" (art. 7a ustawy) wydaje decyzję o jakiej mowa w art. 7 ust. 7b ustawy, a od decyzji tej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 7 ust. 7c ustawy). Tę decyzję Minister Zdrowia wydaje jednak jako organ drugiej instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1330/10, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku lub informacji nie stanowi odwołania do organu wyższej instancji oraz że Zespół jest wyłącznie organem pomocniczym Ministra Zdrowia. Reasumując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, iż Zespół do Spraw Gospodarki Lekami jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej (organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Ma bowiem kompetencje administracyjne wynikające z art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, gdyż na podstawie tego przepisu został uprawniony do rozpatrzenia wniosków i załatwienia sprawy, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku rozstrzyga konkretną sprawę indywidualnego podmiotu zgłaszającego wniosek o wpis wyrobu medycznego do wykazu leków i wyrobów medycznych refundowanych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż wniesienie skargi było dopuszczalne. Z uwagi zaś na to, iż w sprawie było bezsporne, iż Zespół do Spraw Gospodarki Lekami w dniu 26 października 2009 r. podjął uchwałę w przedmiocie wniosku strony skarżącej, a więc w sprawie nie zachodzi już bezczynność organu, to istniały podstawy do umorzenia postępowania i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. V.S.