II OSK 1350/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2275/09 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/09, oddalił skargę G. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr 2009/09 w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane z 1994 r.".) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki oznaczonej nr geod. [...] obręb [...] położonej w Siedlcach przy ul. [...], stanowiącej własność G. N.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G. N. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej sieci ciepłowniczej na jej nieruchomości położonej w Siedlcach przy ul. [...], wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej sieci ciepłowniczej. Wskazała, że inwestor w latach 70-tych nie dysponował decyzją pozwalającą na budowę inwestycji, na stanowiącej wówczas własność jej rodziców działce, jak również nie dysponował decyzjami zezwalającymi na zajęcie nieruchomości pod inwestycję, w związku z czym, inwestycja ma charakter samowoli budowlanej. Pismem z dnia 28 lutego 2008 r. PINB zwrócił się do Przedsiębiorstwa Energetycznego Sp. z o.o. w Siedlcach – aktualnego właściciela sieci, o udzielenie wyjaśnień dotyczących legalności zrealizowanej w latach 70-tych sieci ciepłowniczej, przebiegającej między innymi przez teren działki wnioskodawczyni, przy ul. [...] w Siedlcach. Z udzielonych przez Przedsiębiorstwo Energetyczne Sp. z o.o. w Siedlcach odpowiedzi wynikało, że na budowę magistrali cieplnej w Siedlcach ówczesny inwestor Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Siedlcach uzyskała pozwolenie na budowę. Potwierdzała to także informacja z Urzędu Miasta Siedlce z dnia 29 stycznia 2002 r., że w posiadanych przez Urząd rejestrach wydawanych pozwoleń na budowę w roku 1977, pod poz. 6 figuruje wydane pozwolenie nr GT.NB.8381/14 z dnia [...] stycznia 1977 r. dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Siedlce – adres budowy ul. Garwolińska, Oś. Warszawska I i II etap na budowę magistrali ciepłowniczej Oś. Warszawska. Przedsiębiorstwo Energetyczne przekazało również do wglądu posiadaną, niekompletną dokumentację projektową dotyczącą przebiegu magistrali sieci cieplnej w Siedlcach, tj.: teczkę założeń techniczno-ekonomicznych magistrali cieplnej w Siedlcach, plany tras, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali cieplnej zadanie II ul. 3 Maja – branża instalacyjna, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali sieci cieplnej w Siedlcach dla odcinka od ul. [...] do ul. Ściegiennego zadanie 2 – branża instalacyjna. Z zatwierdzonych "Założeń techniczno-ekonomicznych magistrali sieci cieplnej w Siedlcach, plany tras" wynika, że trasa sieci przebiegała między innymi przez ul. 3 Maja i ul. [...], w tym przez teren działki położonej w Siedlcach przy ul. [...] nr 37, stanowiącej własność rodziny N.. Nadto projekty zamienne magistrali sieci cieplnej nie dotyczyły zmiany projektowanej trasy przebiegu sieci cieplnej, obejmującej nieruchomość przy ul. [...]. Ustalono, że Prezydent Miasta Siedlce nie posiada dokumentacji ani decyzji pozwolenia na budowę dotyczącej magistrali ciepłowniczej ul. Garwolińska, Oś. Warszawska I i II etap. Przedsiębiorstwo Energetyczne w Siedlcach dołączyło również do akt sprawy oświadczenie z dnia 28 maja 2008 r. B. M., że jako pracownik Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była ona inspektorem nadzoru podczas realizacji magistrali ciepłowniczej kanałowej do osiedla "Warszawska" I i II etap, która obejmowała również odcinek sieci ciepłowniczej wzdłuż ul. 3 Maja – [...] w Siedlcach i potwierdziła, że sieć była budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki stanowiącej własność G. N.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1632/08, po rozpoznaniu skargi G. N. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że brak dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza ustalenia, iż decyzja taka była wydana i w konsekwencji ustalenia przez organ legalności budowy. Podkreślono, że ustalenie pełnej legalności budowy wymagało odniesienia treści pozwolenia do realizacji tej sieci w terenie. Do tej czynności z kolei wymagana byłaby dokumentacja projektowa oraz jej analiza. Załączona do akt dokumentacja projektowa stanowiąca dowody w sprawie na których organ oparł ustalenia jest nieczytelna i fragmentaryczna. W ocenie Sądu organ nie ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego w tym zwłaszcza dokumentacji projektowej, mocy dowodowej oświadczenia B. M. z dnia 28 maja 2008 r., stanowiło to istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy w swojej decyzji uzasadniłby przekonywająco (art. 107 § 3 k.p.a.), dlaczego przy istniejącym materiale dowodowym uznał legalność budowy, to nie można będzie tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], odmawiającej wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają ustalić, czy inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę na przedmiotowym etapie inwestycji oraz czy zmiany i odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę dotyczyły również części magistrali położonej na nieruchomości skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] (znak: [...]) odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki oznaczonej nr geod. [...] obręb. [...] położonej w Siedlcach przy ul. [...], stanowiącej własność G. N.. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące realizacji magistrali ciepłowniczej. Do akt sprawy dołączone zostały oświadczenia głównego koordynatora budowy oraz kierownika budowy, którzy potwierdzają, że budowa magistrali ciepłowniczej kanałowej, obejmującej odcinek wzdłuż ul. 3 Maja – [...] w Siedlcach, była budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania, przedstawiciel Przedsiębiorstwa Energetycznego w Siedlcach Sp. z o.o. dołączył do akt sprawy archiwalną dokumentację dotyczącą budowy magistrali sieci ciepłowniczej. Jednocześnie przedstawił plan trasy zawarty w teczce założeń techniczno-ekonomicznych, stwierdzając, iż przebieg trasy określony w dokumentacji dotyczący działki G. N. jest zgodny z dołączonym projektem zamiennym. Zmiany określone w tym projekcie nie dotyczyły terenu działki położonej w Siedlcach przy ul. [...]. B. M., pełniąca w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego jako pracownik Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Siedlcach, oświadczyła, że inwestycja posiadała ZTE i projekt zamienny oraz było udzielone pozwolenie na budowę. Na odcinku przebiegającym przez teren działki przy ul. [...], budowa została zrealizowana w latach 1981-1982, zgodnie z projektem. K. J., pełniący w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej funkcję kierownika budowy na odcinku obejmującym teren działki położonej przy ul. [...], oświadczył, że inwestycja realizowana była przez Siedleckie Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego i jako kierownik budowy posiadał dziennik budowy w którym dokonywał wpisów, a budowa została zrealizowana zgodnie z projektem. W dzienniku budowy geodeta dokonał wpisu o wyznaczeniu trasy przebiegu sieci ciepłowniczej. B. M. i K. J. oświadczyli, że w przypadku braku pozwolenia na budowę nie podjęliby się pełnienia funkcji inspektora nadzoru oraz kierownika budowy, jak również, że nie byłoby możliwe w tym okresie realizowanie takiej inwestycji bez pozwolenia na budowę. Z dołączonych do akt sprawy projektów technicznych zamiennych magistrali sieci cieplnej wynika, że nie nastąpiły zmiany przebiegu trasy sieci przez działkę skarżącej. Organ I instancji, uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, że magistrala sieci ciepłowniczej w Siedlcach prowadząca do ul. Garwolińskiej (Oś. Warszawska) nie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej i nie ma podstaw do zastosowanie przepisu art. 37 ust.1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. N. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor realizując przedmiotową sieć ciepłowniczą nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa budowlanego, które stanowią, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że realizując budowę przedmiotowej sieci inwestor, tj. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Siedlce posiadała pozwolenie na budowę. Ponadto z analizy zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa sieć ciepłownicza wybudowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Pomimo, że w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej sieci, to jednak z rejestrów wydawanych pozwoleń na budowę prowadzonych przez Urząd Miasta Siedlce wynika, że w dniu [...] stycznia 1977 r. wydana została decyzja nr [...] udzielająca takiego pozwolenia, dlatego też nie można stwierdzić, że omawiany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo potwierdzają to zeznania świadków złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Ponadto przedłożone projekty zamienne przedmiotowej sieci nie przewidywały zmian na odcinku nieruchomości stanowiącej własność skarżącej w stosunku do trasy ustalonej w zatwierdzonych założeniach techniczno-ekonomicznych. Uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. G. N. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła: – naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istoty sprawy, jak również zaniechania właściwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, – naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a.) przez pominięcie wskazówek i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1632/08, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, – naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez wadliwą interpretację tego przepisu przez przyjęcie, że sieć ciepłownicza wybudowana na działce skarżącej jest legalna. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku odwołał się do wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1632/08, w którym Sąd stwierdził, że brak dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza ustalenia, iż decyzja taka była wydana i w konsekwencji ustalenia przez organ legalności budowy. Ustalenie pełnej legalności budowy wymagało odniesienia treści pozwolenia do realizacji tej sieci w terenie. Do tej czynności z kolei wymagana byłaby dokumentacja projektowa oraz jej analiza. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w przedmiotowej sprawie wykonały wszystkie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w poprzednim wyroku. W toku postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego poczyniły starania w zakresie odszukania dokumentów dotyczących realizacji budowy sieci. Uzasadniły w sposób przekonywający, że przedmiotowa sieć ciepłownicza wybudowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W szczególności ustalono, że z rejestrów wydanych pozwoleń na budowę prowadzonych przez Urząd Miasta Siedlce wynika, iż w dniu [...] stycznia 1977 r. wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Zeznania świadków B. M. i K. J., którzy w okresie realizacji budowy sieci ciepłowniczej pełnili odpowiednio funkcję – inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy, złożone podczas rozprawy administracyjnej, świadczą o legalnym przeprowadzeniu inwestycji. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w podjętych decyzjach ustosunkowali się do zebranego materiału dowodowego. Ocenili, że przedłożone projekty zamienne przedmiotowej sieci nie przewidywały zmian na odcinku stanowiącym własność skarżącej w stosunku do trasy ustalonej w zatwierdzonych założeniach techniczno-ekonomicznych. Powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja została wykonana legalnie. Prawidłowo organy uznały, że brak jest przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazu rozbiórki oraz brak podstaw z art. 40 tej ustawy do nakazania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Nr 38, poz. 229 ze zm.), pod rządami której powstała sporna inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenie na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego sam fakt, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwalał stwierdzić, że sporna inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu I instancji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako najsurowszy sposób likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. G. N. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznania, że w dniu [...] stycznia 1977 r. zostało wydane pozwolenie na budowę magistrali ciepłowniczej, w części, która przebiega przez działkę skarżącej; 2) art. 174 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 i art. 76a § 1 k.p.a. – poprzez uznanie za dowód w sprawie notatki Urzędu Miasta Siedlce z dnia 29 stycznia 2002 r, na okoliczność, że w dniu [...] stycznia 1977 r. zostało wydane pozwolenie na budowę magistrali ciepłowniczej, w części, która przebiega przez działkę skarżącej; 3) art. 174 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez przekroczenie prawa do swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zeznania świadka B. M. i oświadczenie K. J. stanowią dowód na okoliczność, że zostało wydane pozwolenie na budowę magistrali ciepłowniczej, w części, która przebiega przez działkę skarżącej; 4) art. 174 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7,i art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie czy organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę uzyskał wszelkie wymagane przez przepisy prawa decyzje i zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącej pod budowę magistrali ciepłowniczej. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane – poprzez uznanie, że budowa magistrali ciepłowniczej w części, która przebiega przez działkę skarżącej, była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustalenia faktyczne Sądu są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Z treści planu miasta Siedlce, który stanowi część dokumentacji projektowej, wynika, że działka skarżącej położona jest w obrębie Śródmieścia Południe. Natomiast wymieniona w rejestrze pozwoleń na budowę – ulica Garwolińska i osiedle Warszawskie – znajdują się w znacznej odległości od działki skarżącej. Pozwolenie na budowę mogło obejmować wyłącznie teren inwestycji, który został wskazany przez właściwy organ jako miejsce realizacji inwestycji. W pozwoleniu na budowę, na które powołały się organy obu instancji, nie wskazano jako miejsca realizacji inwestycji ulicy [...] lub obrębu Śródmieścia. Według strony pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1977 r. (o oznaczonym numerze) nie mogło dotyczyć działki skarżącej. Dalej podniesiono, że Sąd oraz organy obu instancji przyjęły na podstawie notatki Urzędu Miasta ustalenie, że wydane pozwolenie na budowę magistrali ciepłowniczej dotyczy również części, która przebiega przez działkę skarżącej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszyło to przepisy art. 75 § 1 w zw. z art. 76 i art. 76a § 1 k.p.a., zgodnie z którymi dowodem w sprawie może być oryginał dokumentu (rejestr pozwoleń na budowę) albo urzędowo poświadczony odpis lub wyciąg z dokumentu. Wprawdzie strona nie podnosiła tego w skardze, jednak Sąd nie będąc związany granicami skargi powinien to uwzględnić z urzędu. Ponadto w sposób dowolny Sąd ocenił wartość dowodową zeznań B. M. i oświadczenia K. J.. Zeznania świadków, ze względu na ich ogólnikowość, nie mogły stanowić dowodu na okoliczność, że budowa ciepłociągu, w części w jakiej przebiega przez działkę skarżącej, była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Według strony niedopuszczalne jest zastępowanie zeznaniami świadków treści decyzji wydawanych przez organy państwowe. Podkreślono, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności, iż w trakcie budowy sieci ciepłowniczej były wydawane pozwolenia na jej budowę, a jedynie kwestionuje okoliczność, że zostało ono wydane na budowę odcinka, który przebiega przez działkę położoną przy ul. [...]. Wskazano również na wyrok Sądu Najwyższego, w którym stwierdzono, że w przypadku braku zgody właściciela jedynie ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniała przedsiębiorstwo energetyki do prowadzenia prac opisanych w tym przepisie na terenie cudzych nieruchomości. Według autora skargi kasacyjnej organy prowadzące postępowanie powinny wykazać czy inwestor uzyskał pisemną zgodę poprzedników prawnych skarżącej na zajęcie nieruchomości na cele budowlane lub czy wydana została decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działce skarżącej przewodów ciepłowniczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Energetyczne w Siedlcach sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz., 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aczkolwiek zostały one częściowo nieprawidłowo sformułowane. Wskazany bowiem art. 135 p.p.s.a., regulujący zakres orzekania Sądu pierwszej instancji, nie jest związany treściowo z istotą naruszeń proceduralnych podniesionych w zarzutach, a sprowadzających się do zakwestionowania stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięć podjętych w sprawie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki miał podstawy do zaakceptowania ustaleń faktycznych, będących wynikiem przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyczerpał możliwości dowodowe służące ustaleniu istotnych okoliczności sprawy a zasadniczo tego, czy przewody ciepłociągu zostały legalnie przeprowadzone na początku lat 80-tych ubiegłego wieku przez nieruchomość będącą aktualnie własnością skarżącej. Z uwagi na zachowaną fragmentarycznie dokumentację projektowo-budowlaną organ administracji dopuścił dodatkowo dowód z zeznań świadków, których wiarygodność nie została w żaden sposób podważona. Nietrafne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że ogólnikowość zeznań dyskwalifikuje ich wartość dowodową, Tymczasem trudno oczekiwać od świadków szczegółowych informacji na okoliczność treści wydanej w 1977 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezrozumiałe jest też stwierdzenie o nieprzydatności dowodu z zeznań świadków, z uwagi na "brak konkretnej wiedzy" dotyczącej m.in. zakresu i położenia zrealizowanej inwestycji. Należy założyć, że właśnie świadkowie, jako osoby, które pełniły funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego (głównego koordynatora budowy magistrali ciepłowniczej) oraz kierownika budowy – posiadały wiedzę, która stanowiła wiarygodne uzupełnienie dokumentacji dotyczącej spornej inwestycji. Z kolei przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej pozwoliło wypowiedzieć się stronom co do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Warto zaznaczyć w tym miejscu, że co do określonego w dokumentacji przebiegu trasy ciepłociągu wyjaśnienia złożył przedstawiciel Przedsiębiorstwa, natomiast pełnomocnicy skarżącej (wcześniejsi właściciele przedmiotowej nieruchomości) nie zajęli stanowiska co do realizacji sieci ciepłowniczej i jej zgodności z projektem, a jedynie oświadczyli, że inwestycja prowadzona była bez zgody i wiedzy właścicieli. W takiej sytuacji nie było przeszkód, aby organ administracji poczynił ustalenia w zakresie projektowanego i zrealizowanego przebiegu ciepłociągu na podstawie dokumentacji pochodzącej od inwestora. Nietrafnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, że sama notatka Urzędu Miasta Siedlce z dnia 19 stycznia 2002 r. stała się dowodem świadczącym o wydaniu pozwolenia na budowę magistrali ciepłowniczej w części, która przebiega przez działkę skarżącej. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się pismo wym. Urzędu z dnia 28 kwietnia 2008 r., które ze względu na formę i treść jest dokumentem mogącym służyć za dowód tego, iż według stosownego rejestru wydane było pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1977 r. dla WDRMiOW Siedlce na magistralę sieci ciepłowniczej Oś. Warszawska. Po drugie, ustalenie co od wydanego pozwolenia na budowę oraz co do przebiegu trasy magistrali ciepłowniczej dokonane zostało na podstawie całości materiału zgromadzonego w sprawie. Odnosząc się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że nieuprawnione jest kwestionowanie tego, że "zostało wydane pozwolenie na budowę odcinka magistrali, który przebiega przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], położoną przy ul. [...] w Siedlcach". Skoro wykazane zostało dowodowo, że wydane było pozwolenie na zadanie inwestycyjne w postaci magistrali ciepłowniczej, czego skarżąca nie kwestionuje, a jednocześnie z dokumentacji wynika przebieg sieci ciepłowniczej przez nieruchomość skarżącej, to oznacza, że również na tym odcinku budowa była legalna. Brak bowiem przesłanek by wnioskować, że właśnie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej przeprowadzenie przewodów ciepłociągu odbyło się niezgodnie z pozwoleniem na budowę całej przedmiotowej inwestycji. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej co do przebiegu trasy ciepłociągu jest nieprzekonująca, a przede wszystkim nie uwzględnia dokumentacji stanowiącej dowód w sprawie. Wskazać ponadto należy, że z uwagi na obiektywne utrudnienia dowodowe organy nie miały możliwości dokonania tak szczegółowych ustaleń, jak tego oczekiwała strona skarżąca zwłaszcza, że sama nie zaoferowała żadnego środka dowodowego, mogącego służyć wyjaśnieniu spornych kwestii. W rezultacie należało przyjąć, że materiał dowodowy zebrany w sprawie stanowił podstawę do ustalenia, że: 1 – było wydane pozwolenie na budowę przedmiotowej magistrali ciepłowniczej, której trasa przebiegała m.in. przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przy ul. [...] w Siedlcach, 2 – inwestycja zrealizowana została zgodnie z warunkami pozwolenia. Konsekwencją takiego stanu faktycznego było stwierdzenie braku przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do zastosowania w sprawie wnioskowanego przez skarżącą nakazu rozbiórki ciepłociągu na odcinku znajdującym się na terenie jej nieruchomości. Zauważyć należy, że wbrew temu co podniósł autor skargi kasacyjnej, organ administracji w przedmiotowej sprawie nie miał obowiązku badać, czy wydanie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało decyzją zezwalającą na zajęcie nieruchomości skarżącej, w sytuacji braku zgody właściciela w tym zakresie. Wskazane zagadnienie wykracza poza granice sprawy wszczętej wskutek wniosku skarżącej, zwierającego żądanie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego. Przy takim przedmiocie postępowania organ miał obowiązek ustalenia i oceny, czy miała miejsce samowola budowlana warunkująca ewentualne orzeczenie przymusowej rozbiórki. W okolicznościach konkretnej sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego było zweryfikowanie stanowiska skarżącej, która we wniosku wskazała na zrealizowanie spornej inwestycji bez wymaganego zezwolenia. Ustalenie zatem, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z warunkami wymaganego pozwolenia uprawniało właściwy organ do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast ewentualny brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu w kontekście ważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub w ramach odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 28.06.2001 r., sygn. akt IV SA 1324/99, uchwała NSA z dnia 10.01.2011 r. sygn. akt II OPS 2/10). Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty, dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. Nieskuteczny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na to, na czym miałaby polegać błędna wykładnia, bądź wadliwie zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Mylnie natomiast wskazano, że naruszenie wymienionego przepisu polega na błędnym ustaleniu, że zostało wydane pozwolenie na budowę magistrali ciepłowniczej w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], położonej przy ul. [...] w Siedlcach. Podkreślić należy, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące w istocie podstawy faktycznej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.