I OSK 600/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 122/10 odrzucającego skargę Prezydenta Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 122/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Prezydenta Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych, gdyż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Wobec wyżej wskazanego stanowiska utrwalonego w orzecznictwie nie można uznać, że Prezydent Miasta P. ma interes prawny w złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie, w której wydał decyzję jako organ I instancji, ponieważ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji (zob. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 563/02, System informacji Prawnej Lex 76118). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent Miasta P. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 50 §1 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent Miasta P. reprezentujący Skarb Państwa nie ma w sprawie interesu prawnego, statusu strony i w związku z tym nie mógł skutecznie wnieść skargi, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i wpłynęło na odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi Prezydenta Miasta P. z dnia 19 stycznia 2010 r. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2009 r. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji (...) z dnia (...) września 2009 r. W motywach skargi kasacyjnej organ wskazał, iż wydanie przez D. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzji nr (...) z dnia (...) września 2009 r. - decyzji, naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego i ustalającej bardzo wysoką kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w poważnym stopniu narusza interesy Skarbu Państwa, którego organem reprezentującym w sprawach gospodarowania nieruchomościami na obszarze Miasta P. jest Prezydent Miasta P. . Powyższe w ocenie organu przemawia także za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Interes prawny Skarbu Państwa we wniesieniu skargi od decyzji Wojewody W. z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) polega na wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji D. nr (...) z dnia (...) września 2009 r. Przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został powołany jako podstawa prawna decyzji z dnia 30 września 2009 r. nie stosuje się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Skoro ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 §1 P.p.s.a. Również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez organ decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny takiego wniosku, gdyż musiałby odejść od kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji i dokonać oceny zgodności z prawem działania administracji, a zwłaszcza skutków tego działania. Przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takiego uprawnienia wymagałoby, tak jak w wypadku art. 188 P.p.s.a., wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy ( por. glosa do postanowienia NSA z dnia 9 sierpnia 2005, sygn. akt II FSK 885/05). Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.