III SA/Gl 279/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cen 1. stwierdza nieważności paragrafu 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że paragraf 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miasta C., powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dokonała zmiany uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. W § 1 uchwały z dnia [...]r. Rada Miasta C. ustaliła, że w załączniku nr 2 do uchwały nr Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie uprawnienia do zwolnień i 50 % ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C.: 1.Punkt I ppkt 5 otrzymuje brzmienie: "Członkowie rodzin Przewoźnika, emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika – na podstawie karty elektronicznej". 2. W punkcie II dodaje się ppkt 5 w brzmieniu: "Osoby niepełnosprawne ze schorzeniami narządów ruchu – na podstawie karty elektronicznej wydanej przez Przewoźnika, do czasu jej wydania na podstawie legitymacji wydanej przez Przewoźnika. Karta elektroniczna zostanie wydana po przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii orzeczenia zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności stwierdzającego umiarkowany stopień niepełnosprawności z wpisem symbolu przyczyny niepełnosprawności ruchowej 05-R". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru: 1. Uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który nie stanowi podstawy prawnej, upoważniającej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kategorii osób uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg w opłatach za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. 2. Rada gminy ustalając wysokość opłat za przejazdy może różnicować wysokość, jak również określać kategorie osób, które mogą korzystać z bezpłatnych przejazdów, lecz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie ma stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nawiązano do kompetencji rady gminy wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy ocenach, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Art. 8 ustawy o cenach jest instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązujących wszystkich przewoźników, w tym także prywatnych, co potwierdza wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05. Aktualnie zaskarżona uchwała nie ma znaczenia w przypadku nie rozpatrzenia skargi na uchwałę pierwotną. Zasadnym jest zatem połączenie do wspólnego rozpoznania skarg organu nadzoru na uchwałę pierwotną z dnia [...]r. i wprowadzającą zmiany z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w części. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta C. Nr [...]r. z dnia [...] r. zmieniająca uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. W podstawie prawnej uchwały powołano m.in. art.8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. (por. w wyroku NSA z dnia z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX nr 190697). Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że Rada Miasta C, ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalone zatem ceny biletów (normalnych i ulgowych) mają charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C. Jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to zdaniem składu orzekającego, posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności. Przywileje te zatem obowiązywać będą, na takich samych zasadach, u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczy zaskarżona uchwała. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Skoro Rada Miasta C. podjęła uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to nie miała obowiązku, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustalenia wysokości cen albo określenia sposobu ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej (podobny pogląd zaprezentowano ww. powołanym wyroku NSA). Reasumując dotychczasowe rozważana należy stwierdzić, że Rada Miasta C., podejmując uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach mogła określić krąg osób uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg w odpłatnościach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym. Sąd stwierdził jednak nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, bowiem potwierdza on uprawnienia, które przyznał "Przewoźnik" obecnym i byłym pracownikom oraz członkom ich rodzin, które to uprawnienia wynikają przepisów prawa pracy (szeroko rozumianych), a świetle obowiązujących przepisów prawa takiej kompetencji Rada nie posiadała. W tym miejscu należy przypomnieć, że uchwała nr Nr [...]z dnia [...]r. była przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2008r., sygn. akt. 1564/07 (nieprawomocny), z opisanych wyżej przyczyn, stwierdził nieważność m.in. pkt 5 części I załącznika nr 2 ( w uchwale z dnia [...]r. nazwane jako punkt I ppkt 5), określającego niektóre osoby uprawnione do bezpłatnego przejazdu, w brzmieniu: "pracownicy MPK w C. Sp. z o.o. oraz emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika – na podstawie karty elektronicznej". W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. W myśl art. 152 ostatnio powołanej ustawy Sąd określił w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.