II GSK 1103/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 279/08 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr 154/XIV/2007 w przedmiocie taryfy opłat za usługi przewozowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. o sygn. akt III SA/Gl 279/08, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr 154/XIV/2007 w przedmiocie cen, stwierdził nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały i określił, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miasta Częstochowy uchwałą z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr 154/XIV/2007, powołując się na art. 8 ust.1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), dokonała zmiany uchwały z dnia 14 maja 2007 r. nr 105/XI/2007 w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie. Zmiana polegała na modyfikacji zapisów załącznika nr 2 do uchwały z dnia 14 maja 2007 r. dotyczących uprawnień do zwolnień i 50% ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie w ten sposób, że § 1 punkt 1 podpunkt 5 otrzymał następującą treść: "członkowie rodzin Przewoźnika, emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika – na podstawie karty elektronicznej". Z kolei do punktu II dodano podpunkt 5 o treści: "osoby niepełnosprawne ze schorzeniami narządów ruchu – na podstawie karty elektronicznej wydanej przez Przewoźnika, do czasu jej wydania na podstawie legitymacji wydanej przez Przewoźnika. Karta elektroniczna zostanie wydana po przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii orzeczenia zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności stwierdzającego umiarkowany stopień niepełnosprawności z wpisem symbolu przyczyny niepełnosprawności ruchowej 05-R". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski zakwestionował powyższą uchwałę i podniósł, że uchwała Rady Miasta Częstochowy została podjęta w oparciu o przepis art. 8 pkt 1 ust. 2 ustawy o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), który nie stanowił podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kategorii osób uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg w opłatach za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. Taką decyzję organ gminy mógł podjąć jedynie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43). Wojewoda Śląski stwierdził zatem, że uchwała z dnia 27 sierpnia 2007 r. nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd I instancji orzekł o nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdyż uznał, że przepis ten potwierdza uprawnienia, jakie Przewoźnik przyznał obecnym i byłym pracownikom oraz członkom ich rodzin. Uprawnienia określone w § 1 pkt 1 uchwały wynikały z przepisów prawa pracy, a w tym zakresie Rada nie posiadała kompetencji do wydania uchwały. Jednakże zdaniem Sądu I instancji przepis art. 8 ust.1 ustawy o cenach przyznawał Radzie Gminy Częstochowa możliwość ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportem zbiorowym oraz za przewozy taksówkowe na terenie Gminy Częstochowa. Określone przez Radę opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym dotyczyły cen biletów i miały charakter maksymalnych cen urzędowych obowiązujących wszystkie podmioty zajmujące się transportem osób na terytorium Gminy. Przy czym Sąd I instancji wyjaśnił, że ceną urzędową, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach, jest cena ustalona w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem Radzie przyznano kompetencję do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w lokalnym transporcie zbiorowym na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to organ ten posiadał również uprawnienia do określenia osób, którym przysługiwałaby opłata ulgowa lub zwolnienie od opłaty za przejazd w ramach tego rodzaju transportu. Sąd I instancji zaznaczył, że przywilej w tym zakresie dotyczy wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, objętych zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji Rada Gminy nie musiała działać, jak twierdzi organ nadzoru, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Częstochowy ustalając opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach; - art. 8 ust. 1 ustawy o cenach przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wprowadzenia ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe w związku art. 18 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski zaznaczył, że zamiarem Rady Gminy Częstochowa nie było ustalenie cen urzędowych za usługi transportu zbiorowego na terenie miasta, lecz rozszerzenie określonego wcześniejszą uchwalą katalogu osób uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym. Skarżący podkreślił, że uchwała Rady Gminy ma walor przepisu powszechnie obowiązującego, dlatego zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym treść uchwały powinna być formułowana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w uchwale nie mogą znaleźć się postanowienia niemające uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że rada gminy nie może regulować w drodze uchwały tego rodzaju kwestii jest treść art. 18a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem " przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg". W tej sytuacji o tym, czy przewoźnik będzie stosował ulgi inne niż ustawowe, decydujące znaczenie ma umowa zawarta z podmiotem wprowadzającym ulgi, która określałaby warunki zwrotu poniesionych kosztów z tytułu ulg określonych uchwałą rady gminy. Zatem to Gmina powinna zawrzeć z poszczególnymi przewoźnikami umowy, których treść kształtowałaby zasada swobody umów określona w art. 353 1 k.c. Do czasu zawarcia tych umów nie jest, w ocenie organu, możliwe stosowanie przepisów uchwały w tym zakresie, gdyż w jej treści nie zastrzeżono żadnych warunków oraz nie przewidziano późniejszego wejścia w życie przepisów dotyczących ulg i zwolnień w opłatach. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji w celu ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Częstochowa wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 7 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał Wojewodę Śląskiego do zajęcia stanowiska w terminie 30 dni w związku z treścią § 6 uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 30 czerwca 2008 r. nr 327/XXIX/2008 w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie powierzone do realizacji przez Gminę Częstochowa oraz kategorie osób uprawnionych do ulg za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie, którym uchylono zaskarżoną uchwałę. Wykonując wezwanie Sądu kasacyjnego, Wojewoda Śląski w piśmie z dnia 4 listopada 2008 r. podkreślił, że do momentu wejścia w życie uchwały nr 327/XXIX/2008, czyli do dnia 19 sierpnia 2008 r. obowiązywała wciąż zaskarżona uchwała, która stanowiła wadliwą podstawę prawną wprowadzenia ulg i stosowania zwolnień od opłat za usługi przewozowe. Podobnie nowa uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 30 czerwca 2008 r. została podjęta bez umocowania ustawowego, ponieważ ulgi i zwolnienia za przejazd lokalnym transportem zbiorowym zostały również uregulowane w tym akcie na podstawie art. 8 ust.1 ustawy o cenach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Zatem należało odnieść się wyłącznie do poszczególnych zarzutów składających się na podstawę kasacyjną wyznaczającą zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda Śląski, zarzucając wyłącznie naruszenie prawa materialnego, wskazał w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050), zwanej dalej ustawą o cenach, przez błędną jego wykładnię w dwóch elementach. Po pierwsze, według skarżącego Wojewody ustalenie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie powierzone do realizacji przez Gminę Częstochowa było błędem popełnionym przy wykładni tego przepisu, a po drugie, błędna wykładnia powyższego przepisu polegała również na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do wprowadzenia ulg i zwolnień od opłat za usługi przewozowe w związku z art. 18a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył w zaskarżonym wyroku przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach i dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, uznając, że może on stanowić podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta Częstochowa. Należy zaznaczyć, że Rada Miasta Częstochowa uchwałą z dnia 27 sierpnia 2007 r. nr 154/XIV/2007 w sprawie zmiany uchwały nr 105/XI/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie taryfy opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie powierzone do realizacji przez Gminę Częstochowa podjętej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym dokonała zmiany w załączniku nr 2 do uchwały nr 105/XI/2007 z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie uprawnienia do zwolnień i 50% ulg w opłatach za przejazdy. W punkcie II dodano ppkt 5 dotyczący ulgi dla osób niepełnosprawnych ze schorzeniami narządów ruchu, a konkretnie udokumentowanie uprawnienia do tej ulgi. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Rada Gminy może na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach wprowadzać ulgi i zwolnienia od opłat za usługi przewozowe w związku z art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach Rada Gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Niespornym jest, że do kompetencji Rady Gminy należy ustalenie cen urzędowych, które w myśl art. 9 ustawy o cenach mają charakter cen maksymalnych. Ustalone ceny biletów, w tym ceny biletów ulgowych na podstawie wcześniejszej uchwały Rady Miasta Częstochowa nr 105/XI/2007 z dnia 14 maja 2007 r. w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w Częstochowie mają charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie miasta Częstochowa. Konsekwencją takiego stwierdzenia co do kompetencji Rady do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe było przyjęcie, że Rada posiadała również kompetencje do określenia ulg w tych cenach i ostatecznie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z opłat. Należy się zgodzić ze skarżącym, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oznacza, że akt wydany na tej podstawie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa skierowanym do wszystkich podmiotów realizujących tego rodzaju usługi, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustalanych i stosowanych przez przewoźników taryfach, jeśli chce stosować niższe ceny niż urzędowe. Istotnie to przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie jest podstawą ustanowienia cen za usługi komunalnym przewoźnikom, a taką podstawę stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który to przepis odnosi się jedynie do jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, odnoszących się do wszystkich przewoźników wykonujących lokalny transport zbiorowy na terenie gminy. Rozszerzenie określonego wcześniejszą uchwałą katalogu osób uprawnionych do korzystania ze zwolnień i ulg w opłatach za przejazdy lokalnym transportem zbiorowym, wbrew zarzutom skarżącego, mieściło się w granicach ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie miasta Częstochowa i powołanie w tej uchwale przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie stanowiło naruszenia prawa materialnego. Nie ma innej podstawy prawnej do ustanowienia ulg w opłatach za usługi przewozowe w lokalnym transporcie zbiorowym, które oczywiście należy traktować jako ceny urzędowe, czyli maksymalne, poza przepisem art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Określenie zasad i osób uprawnionych do biletów ulgowych oraz wysokości tych ulg decyduje o ostatecznej cenie biletu po zastosowaniu ulg i zwolnień od opłat. Należy zauważyć, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 z późn. zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Natomiast przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym dotyczy jedynie refundacji stosowania tych ulg, a nie stanowi podstawy do ich ustanowienia. Dlatego nie może stanowić przeszkody do określenia cen biletów ulgowych i osób, którym przysługują przywileje w postaci tych biletów przepis art. 18a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali w przewoźnikiem w drodze umowy warunki stosowania tych ulg. Sam skarżący przyznał, że do czasu zawarcia stosowanych umów nie jest możliwe stosowanie przepisów przedmiotowej uchwały w tym zakresie, co nie oznacza, że nie jest możliwe ustanowienie tego rodzaju ulg we wcześniejszej uchwale, poprzedzającej zawarcie umów regulujących warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Zrozumiałym jest, że wcześniej należy określić zakres ulg w opłatach za przewozy w odniesieniu do wszystkich przewoźników wykonujących transport zbiorowy na trenie gminy, aby następnie mówić o ustaleniu z przewoźnikiem w drodze umowy warunków zwrotu kosztów stosowania tych ulg. Jeżeli te umowy z innymi przewoźnikami poza komunalnymi nie zostaną zawarte, to oczywiście przewoźnicy ci nie uwzględnią tych uprawnień do ulgowych biletów. W sprawie niniejszej nie miał zastosowania przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż jak już to zaznaczono wyżej odnosi się on jedynie do jednostek komunalnych i nie stanowi podstawy do wydawania aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też porównanie stosowania tego przepisu z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach mogło doprowadzić jedynie do wniosku, że występuje istotna różnica zarówno w charakterze prawnym aktów wydanych na podstawie każdego z tych przepisów, jak również w zakresie podmiotowym, do których one będą się odnosić. Nie stanowi natomiast naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach jako podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, gdyż zawsze dla przewoźników niebędących jednostkami samorządu terytorialnego uchwała ta ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jaki obejmuje ten przepis, a więc w zakresie ustanowienia cen urzędowych jako cen maksymalnych i ulg w cenach w przypadku spełnienia warunków z art. 18a ustawy o transporcie drogowym, co nie oznacza, że przewoźnicy ci mogą ustalać własne taryfy, które przewidują niższe ceny od urzędowych. Należy zauważyć, że aktualnie przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona kolejną uchwałą Rady Miasta Częstochowa z dnia 30 czerwca 2008 r. nr 327/XXIX/2008, co nie miało wpływu bezpośredniego na rozpoznanie skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.