II OSK 1193/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 724/09 w sprawie ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 724/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz części decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o następującym brzmieniu: "Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy w wysokości 20%"; w pkt 3 stwierdził, że wymienione w pkt 1 i 2 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 4 zasądził od Samorządowego Kolegium odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżących M. i P. małżonków K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] ustalił na rzecz P. i M. K. warunki zabudowy terenu w miejscowości F. gmina D., nr ew. [...]dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, podpiwniczonego, z poddaszem użytkowym i garażem, w raz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej u.p.z.p.), ustalił stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ww. ustawy w wysokości 20%. Następnie Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże postanowieniem wydanym na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na rzecz Gminy Dobrzyniewo Duże, wynikającej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]we wsi F. w wysokości 2827,20 zł i zobowiązał M. i P. K.ch do wpłacenia tej opłaty na konto Urzędu Gminy Dobrzyniewo Duże. M. i P. K. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] października 2007 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który to Sąd wyrokiem z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 261/08 oddalił skargę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]we wsi F. w wysokości 998,40 zł i zobowiązał Małgorzatę i P. K. do wpłacenia tej opłaty na konto Urzędu Gminy Dobrzyniewo Duże. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż mając na uwadze wytyczne Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. przeprowadzono w dniu 6 stycznia 2009 r. oględziny działki z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz P. K. Ustalono lokalizację linii wysokiego napięcia, której w poprzednim operacie szacunkowym rzeczoznawca nie uwzględnił oraz przyjęto do protokołu oświadczenie strony (p. P. K.), iż sprzedana działka od kilku ostatnich lat do daty sprzedaży nie była uprawiana, lecz – podobnie jak działki z nią sąsiadujące – była porośnięta chwastami. W sprawie sporządzony został też nowy operat szacunkowy. M. i P. K. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. orzekło z urzędu nie stwierdzić nieważności decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 k.p.a. oraz art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadził z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r., o ustaleniu Państwu K., warunków zabudowy terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i określeniu stawki procentowej w wysokości 20%, służącej do naliczenia opłaty planistycznej. W wyniku postępowania nadzorczego Kolegium nie stwierdziło jednak nieważności ww. decyzji, orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez stronę zakwestionowane. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że z umowy sprzedaży nieruchomości wynika, że w dacie sprzedaży była to nieruchomość rolna niezabudowana o pow. 0,4800 ha. W świetle powyższego należało zatem uznać za faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jej rolny charakter, aczkolwiek nieruchomość nie była uprawiana lecz odłogowana jak twierdzi strona, co nie zmienia jej rolnego charakteru i co odpowiada zapisom w ewidencji gruntów. Natomiast odnosząc się co do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym organ odwoławczy uznał, iż został on sporządzony w myśl obowiązujących przepisów, przez co jest rzetelnym dowodem w sprawie. Przedłożony operat pozwala na uznanie, że prawidłowo zastosowano w nim normy regulujące metodę i sposób wyceny nieruchomości. Biegły wyjaśnił też zasadność takiego wyboru próbki reprezentatywnej, zarówno przed jak i po wydaniu warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] października 2009 r. M. i P. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 724/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. orzekł jak na wstępie podano. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowi takiej podstawy prawnej odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 36 i art. 37 u.p.z.p. zawarte w art. 63 ust. 3 u.p.z.p. dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu użycie zwrotu w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. "stosuje się odpowiednio" nie oznacza, że można automatycznie i dosłownie stosować normy wynikające z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Obowiązek pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwaleniem planu dla danego terenu i wzrostem, na skutek zapisów planu, wartości nieruchomości. Brak określenia stawek procentowych w planie czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej ustalenia i poboru opłaty planistycznej oraz nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w planie miejscowym. Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie których następnie wymierza się te opłaty, ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i stanowią indywidualne akty administracyjne, kierowane do konkretnego podmiotu, które dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Zatem nie ma równości tych dwóch aktów (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy). Ponadto rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej – obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy ustalić może stawkę procentową opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Rozstrzygnięciem wydanym bez podstawy prawnej w niniejszej sprawie jest fragment decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczący ustalenia dwudziestoprocentowej stawki z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd podziela stanowisko mające odzwierciedlenie w orzecznictwie, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w odrębnej uchwale, ani organ wykonawczy gminy w decyzji o warunkach zabudowy, nie są uprawnione do ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe uzasadnia wniosek, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego odsyła art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji, jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Dlatego też nie mogła ostać się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r. w tej części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże o ustaleniu warunków zabudowy w części zawierającej ustalenie w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej. W tym fragmencie decyzja SKO jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taką decyzją – w końcowym fragmencie przytoczonym w pkt 2 wyroku – wydaną bez podstawy prawnej w sprawie niniejszej była decyzja Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. Z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności. Tę kwestię odmiennie ocenił organ odwoławczy – SKO w Białymstoku, co powoduje skutek nieważności także do tej decyzji. Skarżący, po raz pierwszy, podnieśli zarzut braku podstawy prawnej do obciążania ich, wskutek sprzedaży działki, opłatą od wzrostu wartości nieruchomości, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., tj. w toku ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji. To stało się przyczyną do wszczęcia z urzędu przez SKO postępowania w zakresie nieważności decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji SKO nie stwierdziło nieważności tej decyzji (decyzja SKO z dnia [...] lipca 2009 r.). M. i P. K. powołali się na argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt. II OSK 1887/07. Zdaniem Sądu wyrok NSA w sprawie II OSK 1887/07 nie dotyczył sytuacji analogicznej, jak w sprawie niniejszej, natomiast wyraził stanowisko co do zasady: przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy w drodze uchwały, ani też wójt w decyzji o warunkach zabudowy, nie są organami uprawnionymi do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Skład orzekający w sprawie podzielił stanowisko w przywołanym wyroku NSA. Dlatego też wadą nieważności została dotknięta zaskarżona decyzja ustalająca skarżącym konkretną kwotę opłaty planistycznej, a będąca bezpośrednim następstwem wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która to w ocenie Sądu również dotknięta jest wadą prawną skutkującą jej nieważnością w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części określającej wysokość procentową opłaty planistycznej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, zasadnym było zastosowanie przepisu art. 135 p.p.s.a., gdyż w przeciwnym razie, skarga nie mogłaby by być uwzględniona z przyczyn proceduralnych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała bowiem prawomocna decyzja Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z [...] stycznia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w F., która została sprzedana przez skarżących po dacie uprawomocnienia się tej decyzji. Co więcej, istniała również prawomocna decyzja SKO w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. wydana w trybie nadzorczym nie stwierdzająca nieważności decyzji Wójta o warunkach zabudowy. Wszystkie decyzje, których nieważność stwierdzono niniejszym wyrokiem, pozostają w ścisłym związku materialnoprawnym, przedmiotowym i podmiotowym. Podstawę prawną ich wydania stanowiły przepisy art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Adresatami tychże decyzji byli M. i P. K., zaś przedmiotem ta sama nieruchomość położona w F. oznaczona jako działa nr [...]. Skoro decyzja zaskarżona i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, były decyzjami zależnymi od decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r., to należało – w ocenie Sądu – wyeliminować z obrotu prawnego, wszystkie decyzje zapadłe w postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy". Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 20010 r. sygn. akt II SA/Bk 724/09 złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r., decyzji z dnia [...] września 2009 r. a także decyzji Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] lutego 2009 r. jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy są to decyzje posiadające taką podstawę – odpowiednio – w art. 156 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art.. 158 § 1 k.p.a. oraz w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p.; 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie kompetencji jurysdykcyjnych Sądu w zakresie przekraczającym ich ustawowe granice; 3) art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia zaprzeczającego ocenie prawnej wynikającej z innego prawomocnego wyroku wydanego w tej samej sprawie administracyjnej; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędna wykładnię, w wyniku której przyjęto, że decyzje unieważnione przez Sąd wydane zostały bez podstawy prawnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej, oraz przepisy, na których zostały oparte wymagają rozważenia kilku kwestii, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku, bowiem art. 36 ust. 4 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. stanowią podstawę prawną do ustalenia przez wójta gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej). Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż odesłanie zamieszczone w art. 63 ust. 3 (zdanie pierwsze) u.p.z.p. do odpowiedniego stosowania art. 36 oraz art. 37 tej ustawy jest przepisem blankietowym legislacyjnie wadliwym, w procesie stosowania prawa nie dającym się wykonać zgodnie z prawem. Należy bowiem zauważyć, że aby wójt mógł pobrać jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 (zdanie pierwsze) u.p.z.p., to najpierw musi być określona wysokość stawki procentowej w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Natomiast uchwalenie planu miejscowego, a w tym stawki procentowej, należy do kompetencji rady gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jak z tego wynika realizacja odesłania z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. wymaga uwzględnienia kilku elementów. Po pierwsze, musi być uchwalony plan miejscowy przez radę gminy, w którym określono wysokość stawki procentowej, co dopiero daje możliwość wójtowi "pobrania" jednorazowej opłaty. Tak więc ustawodawca w tej sprawie dał kompetencje organowi uchwałodawczemu (radzie gminy) i organowi wykonawczemu (wójtowi), czego nie uwzględnia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p., zawarte w art. 63 ust. 3 ustawy. Z powyższego przepisu nie można też domniemywać, że wójt ma prawa ustalenia stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy, ani że stawki procentowe mogą być uchwalone przez radę gminy w odrębnej od planu miejscowego uchwale. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wbrew temu co się zarzuca w skardze kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. W związku z powyższym, decyzja Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia [...] stycznia 2007 r. w części ustalającej stawkę procentową w wysokości 20% oraz decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r., wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy powołane przez organy w powyższych decyzjach nie mogły bowiem stanowić podstawy prawnej do ich wydania. Zasadne zatem było stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zaskarżonym wyroku, co potwierdza powołane tam orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, a z czym się nie zgadza wnoszący skargę kasacyjną. Nie można też uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 i art. 170 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r. II SA/Bk 261/08 jest prawomocny, jednak wyrok ten oddalający skargę, na skutek jego niezaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie posiada uzasadnienia. Trudno więc w tej sytuacji domniemywać w jakim zakresie wyrok ten jest wiążący dla innych organów i sądów, skoro to rozstrzygniecie dotyczyło decyzji kasatoryjnej. Tymczasem moc wiążąca prawomocnego orzeczenia nie wynika tylko z jego sentencji ale i z uzasadnienia, którego w tym przypadku brak. Stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku, że na mocy art. 135 p.p.s.a. należało objąć jego rozstrzygnięciem, oprócz zaskarżonej decyzji, w tym przypadku również i inne decyzje wymienione w pkt 1 i 2 wyroku, zasługuje na aprobatę, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., należy rozumieć w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Świadczyć może o tym brzmienie art. 135 p.p.s.a., z którego wynika, że przepis ten ma zastosowanie "w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy". Nie ma chyba wątpliwości, że pomiędzy wszystkimi decyzjami objętymi rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku, istnieje związek zależności pod względem podmiotowym i przedmiotowym i pozostawienie jednej z nich w obrocie prawnym, nie prowadziłoby do końcowego załatwienia sprawy. Tym samym należałoby mieć wątpliwości, czy kontrola sądowa została przeprowadzona prawidłowo. Stanowisko Sądu co do rozumienia art. 135 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w obszernym orzecznictwie sądowym (uchwała NSA z 1 marca 2010 r. II FPS 9/09, wyrok NSA z 11 lutego 2009 r. II GSK 767/08, wyrok NSA z 17 lutego 2008 r. II OSK 1633/07, wyrok NSA z 31 lipca 2001 r. V SA 2702/00, uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.