I OSK 976/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 17/10 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., decyzją z dnia 21 lipca 2008r., na podstawie art.1, art.2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 12a, art. 14, art. 20, art. 24, art. 25, art. 26, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.), uznał świadczenia rodzinne pobrane przez D. Z. w okresie od 1 września 2007r. do 29 lutego 2008r. za nienależnie pobrane i zobowiązującą skarżącą do ich zwrotu. Organ wskazał, że D. Z. składając w dniu 20 lipca 2007r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na okres zasiłkowy 2007/2008, zataiła fakt posiadania gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...], w związku z czym nie doliczono dochodu z tego tytułu. Organ uznał zatem, że świadczenia rodzinne pobrane przez D. Z. w okresie od dnia 1 września 2007r. do dnia 29 lutego 2008 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał ją do ich zwrotu. Decyzją z dnia [...] września 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję D. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślając, że w jej przypadku nie może być mowy o doliczeniu dochodu z tytułu utrzymywania się z gospodarstwa rolnego. Jej zdaniem organy nie mają racji przypisując jej działania, które wyczerpywałyby znamiona przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, iż jej działanie wynikało z literalnego rozumienia przepisów prawnych powołanych w skardze, a składając oświadczenie działała w przekonaniu, iż jest ono zgodne ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Ke 745/08 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy strona składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych świadomie wprowadziła organ w błąd co do okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2009r., sygn. I OSK 472/09 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, wskazując, że D. Z. pobierała już w poprzednich okresach zasiłkowych świadczenia rodzinne i w związku z tym cała procedura ubiegania się o ten typ świadczenia była jej znana. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w realiach niniejszej sprawy odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji do faktu braku pouczenia przez organ strony o znaczeniu posiadania lub nieposiadania przez nią gospodarstwa rolnego, było niezasadne. W tym ujęciu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonej decyzji mając na uwadze fakt, że D. Z. już poprzednio występowała z wnioskami o przyznanie jej świadczeń rodzinnych, znała więc procedurę i zasady przyznawanie tego świadczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008 r., wskazał, że skarżącej znane były formularze, które należy wypełnić przy ubieganiu się o świadczenia rodzinne, wiedziała zatem jakie dokumenty należy organowi przedłożyć. Tymczasem w oświadczeniu z dnia 20 lipca 2007 r. skarżąca w pierwszej z rubryk wpisała dochód zerowy, natomiast w rubryce "powierzchnia gospodarstwa rolnego w ha przeliczeniowych" wpisała "nie mam". Natomiast ubiegając się o świadczenia rodzinne w poprzednich okresach zasiłkowych skarżąca wykazywała w składanych wnioskach fakt posiadania gospodarstwa rolnego, jego powierzchnię oraz dochód z niego, ustalany w sposób ryczałtowy. Wiedziała zatem jakie znaczenie ma fakt posiadania gospodarstwa rolnego w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji miały prawo zinterpretować oświadczenie o treści "nie mam" jako celowe wprowadzenie w błąd. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożyła D. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy, przeprowadzenia dowodu z zaświadczeń ARiMR i KRUS dotyczącego nieprowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w ten sposób, iż nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, b) art. 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, iż sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy, c) art. 190 wskazanej wyżej ustawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zalecenie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierało wykładnię konkretnej normy prawa, bez przytoczenia jaka miała być ta norma i w jakim zakresie miała wiązać Sąd. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 2 ust 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz.969 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż użyte przez stronę pojęcie "nie ma gospodarstwa rolnego" nie może oznaczać jedynie przymiotu bycia właścicielem gospodarstwa nie znajdującego się w posiadaniu tej osoby, b) art 3 pkt 1 lit c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz.992 z późn. zm.), poprzez przyjęcie jako uzyskanych, nieuzyskanych dochodów z gospodarstwa wydzierżawionego, c) art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że do dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należy zaliczyć dochód z nieposiadanego – wydzierżawionego gospodarstwa rolnego, mimo przeprowadzonego dowodu w tym zakresie, d) art. 5 ust. 8 wskazanej wyżej ustawy, poprzez przyjęcie, że fakt bycia właścicielem gospodarstwa równoznaczny jest z jego uprawianiem i czerpaniem dochodów, mimo przeprowadzonego dowodu w tym zakresie wykluczającego uprawę, e) art. 30 ust 2 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez uznanie, że skarżąca celowo wprowadziła w błąd organ podając nieprawdę, a w konsekwencji, uznanie pobranego świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane bez przeprowadzenia na to twierdzenie żadnego dowodu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ pierwszej instancji posiadał informację o gospodarstwie rolnym skarżącej, w związku z czym, otrzymując oświadczenie, w którym nie było informacji o tym gospodarstwie, bądź informacja, że strona "nie ma" gospodarstwa, winien wezwać stronę do szczegółowego wyjaśnienia co się stało z gospodarstwem. W ocenie skarżącej kasacyjnie fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego jest dowodem na zgodność jej oświadczenia ze stanem faktycznym i prawnym, czyli tego, że składając oświadczenie nie posiadała gospodarstwa. Ponadto wskazano, że ani organ administracyjny, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że skarżąca znała warunki jakie musi spełnić umowa dzierżawy, aby skutecznie wyłączała gospodarstwo ze źródeł dochodu. Na koniec swych rozważań autorka skargi kasacyjnej wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 5 ust 8 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie stosowania okresu umów dzierżawy ustalonego przepisami Ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zakresie ustalenia warunków umowy dzierżawy do spraw świadczeń rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze, z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Tym samym uznać należy, że sąd rozpoznając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lipca 14998 r., I PKN 226/98), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. W niniejszej jednak sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem Naczelny Sąd Administracyjny badał zasadność skargi kasacyjnej mając na uwadze konieczność zastosowania art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., był obowiązany zastosować się do zaleceń i wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 472/09, w którym to wyroku Sąd uznał, że z uwagi na okoliczność, iż skarżąca już w poprzednich okresach zasiłkowych pobierała świadczenia rodzinne, to procedura ubiegania się o ten typ świadczenia była jej znana. W związku z tym Sąd ten stwierdził, że w tym kontekście należy ponownie rozpoznać sprawę i ocenić, czy skarżąca celowo wprowadziła organy w błąd w swoim oświadczeniu. W odniesieniu do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że z brzmienia art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, to jest w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach między innymi w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08 nie publ., którym uchylił powołany w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd I instancji wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r. oraz z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 1290/08, nie publ.). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanych w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W niniejszej sprawie umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego nie została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie została zawarta w celu uzyskania prawa do emerytury lub renty. Zatem dochód uzyskiwany przez skarżącą z gospodarstwa rolnego, wyliczony według wskazanych wyżej zasad, podlega wliczeniu przy obliczeniu jej dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Wyjątki zawarte w przepisie art. 5 ust. 8a nie mają bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Zauważyć także należy, iż w poprzednich okresach zasiłkowych skarżąca kasacyjnie pobierała świadczenia rodzinne, zatem procedura ubiegania się o ten typ świadczenia była jej znana. W niniejszej sprawie w roku 2006 r. miesięczny dochód skarżącej, w tym dochód z gospodarstwa rolnego, przekroczył kryterium 504 zł, która to kwota uprawnia do otrzymania świadczeń rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą, bądź równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zatem w związku z tym, że w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. skarżąca kasacyjnie pobierała świadczenia rodzinne zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, to tym samym wiedziała, że świadczenia te w następnym okresie zasiłkowym przy niezmienionych dochodach, nie będą jej przysługiwać. W związku ze wskazanymi wyżej wywodami oraz wobec okoliczności, że skarżąca znała już procedurę ubiegania się o świadczenia rodzinne uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżąca składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej. Tym samym prawidłowo uznano, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego do pobierania tegoż świadczenia, w związku z czym pobrane już świadczenie uznać należy za nienależne w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W oparciu o powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.