II SA/Gl 913/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [A] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy B. lub Miasta B. na prawach powiatu oddawane w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z § 1 tej uchwały podwyższono stawki procentowe opłaty rocznej za przedmiotowe nieruchomości do: [...]% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę garaży; 4% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę obiektami przemysłowymi oraz do [...]% ceny dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę obiektami handlowymi i usługowymi. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 12 pkt 11, art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.p. oraz art. 76 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...]r., Nr [...], poz. [...] i zgodnie z zapisem § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z kolei w dniu [...]r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany wymienionej na wstępie uchwały. W § 1 uchwały zmieniającej wprowadzono zapis, na mocy którego dodano do zmienianej uchwały § 1a w brzmieniu: "Stawki procentowe, o których mowa w § 1, stosuje się również do opłat rocznych za nieruchomości gruntowe oddawane w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały." Jako podstawę prawną powołano te same przepisy, które stanowiły podstawę do podjęcia uchwały z dnia 18 września 2007 r. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r., Nr [...] poz. [...] i zgodnie z zapisem § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Pismem z dnia [...] r., obecnie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w B. wezwała w trybie art. 101 u.s.g. Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego i uprawnienia, polegającego na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów oddanych skarżącej ok. [...] lat temu tj. przed wejściem w życie powołanych na wstępie uchwał. Skarżąca wskazała na treść wypowiedzeń z dnia [...] r. dotyczących dotychczasowej wysokości stawki opłaty rocznej otrzymanych od Prezydenta Miasta B., w których jako podstawę prawną wskazano uchwałę z dnia [...] r. W ocenie skarżącej uchwała ta nie znajduje zastosowania do nieruchomości, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed jej wejściem w życie, a jedynie do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste. Za taką interpretacją przemawia również treść art. 76 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji podwyższenie stawek w stosunku do skarżącej nastąpiło bezprawnie z naruszeniem art. 76 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Podniesiono, że do tej pory Zarząd Miasta, a później jego Prezydent nie wykonywali poprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...], co świadczy o tym, iż uchwała z [...] r. dotyczyła jedynie nowych umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca wskazała ponadto, że stawki zawarte w uchwale z [...] roku są nadmiernie wygórowane. W przypadku ich zastosowania gmina w ciągu najbliższych kilku lat uzyskałaby sumę opłat równą wartości nieruchomości. Powołano przy tym wyrok NSA z dnia 21 lutego 1992 r., sygn. akt SA/Gd 96/92, w którym wyrażono pogląd, że podwyższenie stawek opłaty rocznej w sposób dowolny stanowi naruszenie obowiązującego prawa. Taka sytuacja również dotyczy interesu prawnego skarżącej, albowiem nowe stawki mają zastosowanie do umów o oddanie gruntów w wieczyste użytkowanie zawartych ze skarżącą po wejściu w życie uchwały z 1998 r. Zwrócono także uwagę, że skarżąca wykorzystuje wszystkie swoje grunty wyłącznie na cele mieszkaniowe. Znajdujące się na tych gruntach obiekty stanowią część infrastruktury socjalnej i ekonomicznej osiedli mieszkaniowych i służą bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb osób mieszkających w zasobach Spółdzielni. W odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] r. uznał je za nieuzasadnione. Odnośnie uchwały z [...] r. wskazał, że określone w niej stawki procentowe dotyczące gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę garaży zostały utrzymane na dotychczas obowiązującym poziomie ([...]%), natomiast stawki dotyczące gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych i usługowych uległy obniżeniu w stosunku do dotychczasowych (z [...]% do [...]%). Odnośnie z kolei uchwały zmieniającej z [...] r. Prezydent wskazał, że wprowadzenie zapisu umożliwiającego zastosowanie nowych stawek do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały z [...] r. miało na celu umożliwienie zmiany dotychczasowym użytkownikom wieczystym płaconą przez nich opłatę wg stawki [...]%. Dodano, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i nie została wycofana z obiegu prawnego. Wskazano, że sprawa wypowiedzenia skarżącej dotychczasowych stawek opłaty rocznej jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w B. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Prezydenta Miasta B. zaskarżając obie wymienione na wstępie uchwały. Zaskarżonym uchwałom zarzucono, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa: - przez podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów w odniesieniu do skarżącej po oddaniu nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 u.g.n.; - przez przekroczenie granic kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w B. w ustawie o gospodarce nieruchomościami – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 u.g.n., a także art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g.; - przez podwyższenie stawek opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sposób dowolny, wskutek czego podwyższenie to nie jest umiarkowane i w sposób rażący odbiega od najwyższego poziomu opłaty, jaki określa ustawa – tj. z naruszeniem art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Ponadto zarzucono, że zaskarżone uchwały naruszają interes prawny oraz uprawnienie skarżącej polegające na bezprawnym wypowiedzeniu wysokości dotychczasowych stawek opłaty rocznej, prowadzące do podwyższenia tych stawek z [...]% do odpowiednio [...]% i[...]%. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał względnie o orzeczenie o ich niezgodności z prawem w zakresie, w jakim stanowią bądź mogą stanowić podstawę do podwyższenia skarżącej stawek opłaty rocznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła swoje stanowisko prezentowane na dotychczasowym etapie postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielił skargę skarżącej na dwie odrębne w stosunku do każdej z zaskarżonych uchwał. Skarga na uchwałę z dnia [...] r. jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, zaś skarga na uchwałę z dnia [...] r. jest przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Gl 912/09. W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Zasadniczo powtórzyła argumenty zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Dodatkowo wskazała, że utrzymanie stawki opłaty rocznej na poziomie [...]% wydaje się niemożliwe w sytuacji, gdy w wyniku podziału terenu zostały wyodrębnione grunty faktycznie wykorzystywane na cele inne niż mieszkaniowe. Kryterium zastosowania ustawowej stawki [...]% jest przedmiotowe i wynika z wprost z językowo rozumianego mieszkaniowego celu, bez względu na to kto jest użytkownikiem wieczystym. Spółdzielnia mieszkaniowa jest podmiotem gospodarczym i musi być traktowana tak samo jak inni przedsiębiorcy. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnicy skarżącej sprecyzowali żądanie skargi w ten sposób, że domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że skarga na tą uchwałę jest zasadna. Nie do odparcia jest bowiem zarzut skarżącej, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 76 ust. 1 u.g.n. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 1 u.s.p.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy (organu powiatu) sprzeczne z prawem jest nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie zasadniczo rozważenia wymagała zgodność z prawem wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zapisu o stosowaniu stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ustalonych uchwałą z dnia 18 września 2007 r. również do opłat za nieruchomości oddawane w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej uchwały tj. przed dniem [...] r. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.g.n. stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, może być podwyższona uchwałą odpowiedniej rady w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Z treści tego przepisu wynika w ocenie Sądu w sposób oczywisty, że o ile brak jest przeszkód do podwyższenia stawek opłaty rocznej przez właściwą radę, o tyle stawki te nie mogą być stosowane w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 76 ust. 1 u.g.n., albowiem wbrew określonemu w tym przepisie zakazowi pozwalała na stosowanie nowych stawek opłaty rocznej również w stosunku do nieruchomości, które już wcześniej oddane zostały w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Prezydenta Miasta B. argumentu, że wprowadzenie zapisu umożliwiającego zastosowanie nowych stawek do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały z [...] r. miało na celu umożliwienie zmiany dotychczasowym użytkownikom wieczystym płaconej przez nich opłaty wg stawki [...]%, stwierdzić należy, iż argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze taka intencja nie wynika z treści zaskarżonej uchwały, a po drugie zakaz określony w zdaniu drugim art. 76 ust. 1 u.g.n. dotyczy jedynie podwyższenia stawki, podczas gdy organ wydaje się wskazywać na sytuacje, w których miałoby dojść do jej obniżenia. Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę jej ustawowych kompetencji, to stwierdzić przyjdzie, iż jest on nietrafny. Skoro bowiem kompetencja Rady do podjęcia uchwały w przedmiocie podwyższenia stawek opłaty rocznej wynika wprost z art. 76 ust. 1 u.g.n., to na tej samej podstawie Rada była kompetentna do podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w tym przedmiocie. Z kolei pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do uchwały z dnia [...] r., która nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozostawała kwestia wypowiedzenia skarżącej dotychczasowej wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem do rozstrzygnięcia tego sporu wyłącznie właściwym jest sąd powszechny (art. 73 ust. 2 w zw. z art. 78 – 81 u.g.n.). Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uznając, że uchwała w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym nie znajduje w stosunku do takiej uchwały ograniczenie czasowe w stwierdzeniu jej nieważności (art. 94 ust. 1 u.s.g. i art. 82 ust. 1 u.s.p.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia roku, Nr [...], poz. [...] weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.