II SA/Łd 1057/09

Dnia 2 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi T. S., T. S. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS Pismem z dnia 12 maja 2009 roku J.P. oraz T. i T. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku, znak: [...], którą ustalono dla Rzymskokatolickiej Parafii A lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie istniejącego cmentarza na działce nr 826 obręb 15, położonej przy ul.A w P.. Jako podstawę prawną swego żądania wskazali art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej zwanej K.p.a.). Wnioskodawcy podnieśli, iż kwestionowana decyzja nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, z 2003 roku, poz. 717 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o planowaniu), bowiem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie zaznaczono obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, jak również decyzja nie zawiera danych o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, co – zdaniem wnioskodawców - narusza ich prawa gwarantowane art. 32, art. 83 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto stwierdzili, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez zatajenie informacji i wiedzy o możliwości realizacji prawa wynikającego z art. 63 i art. 58 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu. Powołali się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 czerwca 2006 roku o sygn. akt II SA/Łd 1170/05, którym Sąd rozstrzygał sprawę rozbudowy cmentarza w kierunku południowym do granicy ich nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Organ uznał, iż kwestionowana decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, który mógłby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium stwierdziło, iż kontrolowane rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane art. 54 ustawy o planowaniu elementy, zaś wskazanie obszarów, na które inwestycja może oddziaływać nie jest takim składnikiem. Organ podniósł, iż zarzut, że sprawa objęta kwestionowaną decyzją była już rozstrzygana przez organy administracji i WSA w Ł. jest chybiony, bowiem sprawy te nie są tożsame. Organ wskazał, iż w wyroku powołanym przez skarżących Sąd wypowiedział w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla Parafii Rzymskokatolickiej A w P. określającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nieruchomości położonej przy ul.A w P. (działki o nr ew. 814/1, 815/1, 816/1, 817, 818/1, 826 obręb 15) dla inwestycji obejmującej rozbudowę cmentarza rzymskokatolickiego przewidzianego do realizacji na wskazanym terenie. SKO wyjaśniło również, iż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może dojść tylko wówczas, gdy sankcja ta została przewidziana w odrębnym przepisie prawa, a takiej organ nie znajduje w obowiązującym systemie prawa. Organ uznał, że brak w decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku informacji o skutkach, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu wywołanych decyzją lokalizacyjną nie ma istotnego znaczenia, bowiem uprawnienia i roszczenia osób w sytuacjach określonych w tym przepisie wynikają wprost z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu. Na koniec organ stwierdził, iż stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie jest dopuszczalne z uwagi na treść art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu, który wyłączył możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Organ uznał, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku została ogłoszona publicznie przez obwieszczenie w dniu 15 lutego 2008 roku. W terminie ustawowym J.P. oraz T. i T. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem upatrując podstawę prawną swego żądania w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Wskazali oni raz jeszcze na brak naniesienia na mapie zasadniczej obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza, co uznali za rażące naruszenie prawa, t.j. art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu. Uznali również, że brak określenia tego obszaru pozwala domniemywać, iż projekt nie został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami. Podnieśli, iż nie sprzeciwiają się realizacji przedsięwzięcia, lecz domagają się, by nie naruszała art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu. Wyrazili obawę, iż zaistniała sytuacja utrudni im uzyskanie odszkodowania. Ponadto stwierdzili, że skoro istnieje obszar oddziaływania wymieniony w art. 3 punkt 10 Prawa budowlanego, to jego granice powinny być określone na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu. Pismem z dnia 28 września 2009 roku skarżący w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy przedłożyli - jako dowód, iż nie uchybili terminowi określonemu w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu - kopię pisma z dnia 11 września 2008 roku, którym wnieśli po raz pierwszy o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]roku nr[...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...] roku odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej omówionej decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku. Organ powtórzył argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji z dnia [...] roku a ponadto wskazał, iż przywołanego przez skarżących wniosku z 11 września 2008 roku nie można uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności, bowiem jednoznacznie wskazywał on na żądanie wznowienia postępowania. Ponadto organ stwierdził, iż wniosek z dnia 11 września 2008 roku został rozpatrzony przez organy administracji. Jako bezpodstawny organ uznał zarzut skarżących jakoby projekt decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku sporządziła osoba nie posiadająca uprawnień, argumentując, iż z tejże decyzji wprost wynika, że projekt został przygotowany przez architekta B. K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w ustawowym terminie złożyli J.P. oraz T. i T. S.. Wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w P. z dnia [...]roku nr[...] oraz z dnia [...] roku nr [...] jako wydanych z obrazą art. 7, 8 i 9 K.p.a. w związku z decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] roku, wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 K.p.a. W razie nie uwzględnienia powyższego żądania skarżący wnieśli na podstawie art. 155 K.p.a. o dokonanie uzupełnienia decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] roku poprzez zakreślenie obszaru oddziaływania inwestycji na mapie. Skarżący podnieśli, iż gdyby wskazano obszar oddziaływania to również należałoby określić planowany sposób zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu), do czego - ich zdaniem - organ był zobligowany na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu. Zarzucili również organowi, iż nie wypowiedział się czy projekt wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego był sporządzony przez osobę uprawnioną. W ocenie skarżących niespełnienie przez wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów art. 52 ustawy o planowaniu daje podstawę do kwestionowania uprawnień autora projektu zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż nieistotne jest, że decyzja lokalizacyjna nie zawierała informacji o skutkach wynikających z art. 36 ustawy o planowaniu. Podnieśli, że nie określenie obszaru oddziaływania będzie skutkowało dla nich kosztami powołania biegłego w celu ustalenia tego obszaru w procesie odszkodowawczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie stosuje przepisów K.p.a.: nie może zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia ani też zastąpić organu w wykonywaniu przezeń obowiązków. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem, bądź stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]roku utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] roku, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, podzielić należy argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wada powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem ani proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W jego ramach dokonywana jest bowiem wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w rozważanym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja z dnia z dnia [...]roku o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rażąco naruszała przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana. W tym miejscu jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odniesieniu do terminu wskazanego w tym przepisie Sąd zauważa, iż z uwagi na ochronę praw stron postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego a prowadzonego w sposób szczególny (wszak nie zawiadamia się stron pisemnie), wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu należy przyjąć, że 12-to miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 209 roku, sygn. akt II OSK 715/08, niepubl.). Zatem po upływie 12-tu miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nie dają organom podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W oparciu o akta sprawy organ prawidłowo ustalił, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została ogłoszona przez obwieszczenie w dniu 15 lutego 2008 roku, więc w świetle powyższych rozważań, słusznie ocenił, że termin do stwierdzenia nieważności upłynął z dniem 29 lutego 2009 roku, zatem jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku z dnia 12 maja 2009 roku o stwierdzenie nieważności. W tych okolicznościach organ nie miał innej możliwości jak odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co też uczynił i właściwie uzasadnił. Ponadto należy podzielić pogląd organu odnośnie pisma skarżących z dnia 11 września 2008 roku, którym wnieśli po raz pierwszy o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]roku. Słusznie organ wskazał, iż powyższego pisma nie sposób uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji (bowiem jednoznacznie wskazywało na zakres wniosku ograniczony do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...]roku) , a więc nie mogło ono być dowodem na zachowanie 12-to miesięcznego terminu z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu. Już powyżej omówiona przesłanka dotycząca czasowego ograniczenia była wystarczająca do odmowy przez Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także kolejne wskazane przez skarżących przyczyny – wbrew twierdzeniom skargi – nie mogły odnieść innego skutku. Należy podnieść, iż wspomniany przez skarżących obszar oddziaływania jest elementem obligatoryjnym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 2 punkt 1 ustawy o planowaniu), nie zaś elementem decyzji. Bowiem po myśli art. 54 ustawy o planowaniu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jedynie wyżej wskazane elementy są obligatoryjnymi składnikami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zarzut strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Należy również wskazać, że ustawowy wymóg sporządzenia projektu przez osobę uprawnioną dotyczy tylko decyzji, a nie wniosku inwestora, jak sugerują skarżący (art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu). Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego, a autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Ponadto niezbędny jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Na podstawie akt sprawy można jednoznacznie stwierdzić, że projekt decyzji z dnia [...]roku został sporządzony przez architekta B.K., wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...], a więc osobę uprawnioną zgodnie z powołanym przepisem. Na decyzji widnieje też podpis wyżej wskazanej osoby. W tej sytuacji także i ten zarzut skargi nie jest zasadny. Słusznie też Kolegium wskazało, iż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może dojść tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności, a takiej w odniesieniu do decyzji ustalających inwestycje celu publicznego nie można wskazać w obowiązującym systemie prawa Pominięcie w decyzji z dnia [...]roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pouczenia o treści art. 36 ustawy o planowaniu nie wpływa na obowiązki i uprawnienia strony. W związku z treścią art. 63 ust. 3 in fine ustawy o planowaniu, zgodnie z którym koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od powyższego braku, to nie skarżący będą obciążeni kosztami, o których wspomnieli w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.