VIII SA/Wa 816/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.P., J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] Starosta O. na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom pomocy społecznej na terenie działki nr ew. [...] obr. R., gm. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie zostało wydane postanowienie z dnia [...] maja 2009r., w którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2009r. wyznaczając inwestorowi stosowny termin na wykonanie tych obowiązków. Postanowienie to inwestor odebrał w dniu [...] maja 2009r. Wykonując obowiązki określone w powyższym postanowieniu E. i J. P. dostarczyli szereg dokumentów wymienionych w postanowieniu za wyjątkiem zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że inwestor w terminie siedmio dniowym określonym w postanowieniu nie przedłożyli wszystkich wymaganych dokumentów koniecznych do rozpatrzenia sprawy należało wnieść sprzeciw do planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i J.P. wskazując, że złożyli wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestorów przedłożone zaświadczenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku na Zakład Opieki Zdrowotnej jest wystarczające ponieważ z obowiązującego prawa wynika, że Zespół Opieki Zdrowotnej jak i Dom Pomocy Społecznej są budynkami użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 ppkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z póź. zm.). W tej sytuacji przedłożone zaświadczenie należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym w ocenie inwestora zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponieważ zmiany sposobu użytkowania można dokonać, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę złożenie zgłoszenia w dniu [...] maja 2009r. i datę doręczenia przedmiotowej decyzji w dniu [...] czerwca 2009r., należy uznać, że zawity termin 30 dniowy nie został dotrzymany. Wobec powyższego zaskarżona decyzja stała się bezprzedmiotowa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w tej sprawie i odniósł się do zarzutów odwołania. W odniesieniu do nich stwierdził, że nie można mówić o złożeniu sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu albowiem w przedmiotowej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, który nie był kompletny. W związku z tym organ I instancji zobowiązał ich stosownym postanowieniem do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Tym samym postanowienie wzywające do usunięcia braków formalnych przerwało 30 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, który biegnie na nowo po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków wniosku. Oznacza to, że organ ma nowy termin na wniesienie sprzeciwu. Powołując się na liczne orzecznictwo Wojewoda [...] wskazał, że uzupełnienie braków prowadzi do sytuacji, w której organ po uzupełnieniu wniosku ma do rozpatrzenia inny wniosek niż ten, który inicjował postępowanie. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu [...] czerwca 2009r. co oznacza, że organ pierwszej instancji miał termin na wniesienie sprzeciwu do [...] lipca 2009r. Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana [...] czerwca 2009r., a doręczona [...] czerwca 2009r. Tym samym Starosta O. zachował 30 dniowy termin i nie naruszy art. 30 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie było prawidłowe. Po pierwsze w aktach sprawy brakowało pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego miała dotyczyć przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania. Brak było również projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Uzasadnienie decyzji Starosty O. opiera się wyłącznie na braku zaświadczenia Wójta Gminy K., brakuje natomiast analizy czy zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowym budynku jest w ogóle możliwa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za potrzeba dokonania takiej analizy jest ekspertyza techniczna załączona do zgłoszenia, która może świadczyć o dokonanej już zmianie sposobu użytkowania obiektu. Okoliczności te w ocenia organu odwoławczego przesądzały o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zbadać, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie została już przeprowadzona oraz czy w przedmiotowym budynku jest ona możliwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i J.P.. Podnieśli w niej, że nie zgadzają się z interpretacją zaprezentowaną przez organy administracji dotyczącą sposobu obliczania 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. W ich ocenie ustawodawca nie pozostawił możliwości interpretacji terminu 30 dni określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Jest to terminem zawitym i każda inna interpretacja jest niezgodna z zasadą niezwłocznego załatwienia sprawy przez właściwe organy administracji państwowej. Ustawodawca przewidując możliwość uzupełniania wniosku uwzględnił czas niezbędny do wezwania strony składającej zgłoszenie do jego uzupełnienia i rozpatrzenia zgłoszenia w ciągu trzydziestu dni. W związku z tym termin 30 dni jest terminem wymagalnym i nie może być zmieniany a jego przekroczenie winno skutkować przyjęciem wniosku bez zastrzeżeń jak stanowi art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. wnoszącej sprzeciw jako wniesiony bezskutecznie po upływie ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna i winna być oddalona. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy organów obu instancji co do tego, że bieg wspomnianego terminu biegnie na nowo od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku bądź od dnia w którym upłynął termin do jego uzupełnienia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wielokrotnie podnosiło ten temat. I tak w wyroku z dnia 20 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 207/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: ,,Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem." LEX nr 516061 Inny skład tego sądu w kontekście art. 30 Prawa budowlanego uznał, że ,,Uwzględniając zawarte w art. 30 Prawa budowlanego uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 30 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia." (Wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 79/06). W jeszcze innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ,,W razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie." (Wyrok z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05). Poglądy powyższe zostały również zaakceptowane w doktrynie (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 167). Podzielając powołane wyżej stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi tego żądania. Organ w takiej sytuacji jest także związany terminem do załatwienia sprawy. Termin ten jednak uzależniony jest od tego, czy strona wnosząca żądanie dopełni wymogów, jakie są prawem przewidziane. W tym zakresie zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Podobnie jest w przypadku, gdy zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 3 i 4, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 i 64 k.p.a. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi też spełniać wymogi, jakie nakreśla prawo. W sytuacji, gdy tych wymogów nie spełnia organ winien wyznaczyć termin na uzupełnienie dokumentów. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zatem stwierdzić, iż skoro z ustaleń organów administracji wynika, że inwestor w dniu [...] czerwca 2009r. dokonał uzupełnienia braków zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania, chociaż w ocenie organu nie wszystkich, to sprzeciw wniesiony decyzją Starosty O. z dnia [...] czerwca 2009r. a doręczony inwestorowi w dniu [...] czerwca 2009r. został wniesiony prawidłowo w 30 - dniowym terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a liczonym od dnia uzupełnienia zgłoszenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył również przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uchybienie w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji powodują, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.