II OSK 1817/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 816/09 w sprawie ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. P. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1817 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu dotyczącego zamiany sposobu użytkowania obiektu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta Otwocki na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom pomocy społecznej na terenie działki nr ew. [...] obr. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. (doręczonym w dniu 28 maja 2009 r.) nałożono na inwestorów E. P. i J. P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w zgłoszeniu, wyznaczając termin ich wykonania. Realizując powyższe obowiązki, inwestorzy dostarczyli szereg dokumentów wymienionych w postanowieniu za wyjątkiem zaświadczenia Wójta Gminy Kołbiel o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec nie przedłożenia przez inwestorów w terminie wszystkich wymaganych dokumentów koniecznych do rozpatrzenia sprawy organ wniósł sprzeciw do planowanej zmiany sposobu użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. P., wskazując, że złożyli wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności zaświadczenie Wójta Gminy Kołbiel o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących przedłożone zaświadczenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku na Zakład Opieki Zdrowotnej było wystarczające, ponieważ Zakład taki, jak Dom Pomocy Społecznej są budynkami użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji przedłożone zaświadczenie było wystarczające do stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto zdaniem inwestorów decyzję wydano z naruszeniem art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż złożenie zgłoszenia nastąpiło w dniu 5 maja 2009 r., zaś przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 24 czerwca 2009 r. Zawity, trzydziestodniowy termin nie został, zatem dotrzymany, a wobec tego zaskarżona decyzja stała się bezprzedmiotowa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie można mówić o złożeniu sprzeciwu po upływie trzydziestodniowego terminu albowiem inwestorzy złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, który nie był kompletny. W związku z tym organ I instancji zobowiązał ich stosownym postanowieniem do uzupełnienia braków złożonego wniosku, a termin do zgłoszenia sprzeciwu biegł na nowo po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków wniosku. Skoro, zatem w przedmiotowej sprawie zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu 3 czerwca 2009 r., to organ I instancji mógł wnieść sprzeciw do dnia 3 lipca 2009 r. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2009 r., a doręczona w dniu 24 czerwca 2009 r., to Starosta zachował trzydziestodniowy termin i nie naruszył art. 30 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie było prawidłowe. Po pierwsze w aktach sprawy brakowało pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego miała dotyczyć przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania oraz projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opierało się wyłącznie na braku zaświadczenia Wójta Gminy Kołbiel, gdy tymczasem brakuje analizy, czy zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowym budynku jest w ogóle możliwa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za potrzebą dokonania takiej analizy jest ekspertyza techniczna załączona do zgłoszenia, która może świadczyć o dokonanej już zmianie sposobu użytkowania obiektu. Okoliczności te w ocenia organu odwoławczego przesądzały o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zbadać, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie została już przeprowadzona oraz czy w przedmiotowym budynku jest ona możliwa. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i J. P., kwestionując sposób obliczania trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Otwockiego jako wniesionej bezskutecznie po upływie ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę uznał ją za niezasadną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów obu instancji, zgodnie z którym bieg tego terminu biegnie na nowo od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku bądź od dnia w którym upłynął termin do jego uzupełnienia. Zważywszy na powyższe Sąd uznał, że skoro z ustaleń organów administracji wynika, że inwestorzy w dniu 3 czerwca 2009 r. dokonali uzupełnienia braków zgłoszenia, chociaż w ocenie organu nie wszystkich, to sprzeciw wniesiony decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2009 r., a doręczony inwestorom w dniu 24 czerwca 2009 r. został wniesiony prawidłowo w trzydziestodniowym terminie określonym w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, liczonym od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Z tych też powodów w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane w uzasadnieniu jego decyzji uchybienie w postępowaniu przed organem I instancji powodują, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 71 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego "polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów przez Sąd jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia". Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że postanowienie Starosty Otwockiego zostało wydane z naruszeniem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie zachodziła konieczność uzupełnienia złożonego zgłoszenia. W niniejszej sprawie organ zażądał dokumentu, który był w jego posiadaniu. W tej sytuacji wezwanie organu do uzupełnienia braków nie przerwało biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia sprzeciwu, a Starosta Otwocki wniósł go po terminie. Zgodnie zatem z art. 71 ust. 4 zmiana sposobu użytkowania nastąpiła z dniem 5 czerwca 2010 r. W konsekwencji wniesiony przez organ sprzeciw był bezprawny i wniesiony został z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z tych też przyczyn decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do żądania złożenia przez inwestorów dokumentów. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. P., wnosząc o "uchylenie podjętych rozstrzygnięć i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, jako że sprzeciw wniesiono bezskutecznie" i popierając argumentację zawartą w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty stanowiące o jej zasadności. Zauważyć trzeba, iż podnosząc w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 71 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, skarżący uchybienie tym normom prawnym upatrywał w dwóch aspektach. Po pierwsze odniósł je do sposobu liczenia trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu (ust. 4 analizowanego przepisu), a po drugie zakwestionował zasadność wydania postanowienia nakładającego na stronę obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w zakresie, w jakim organ tą dokumentacją już dysponował (ust. 3). Odnosząc się do pierwszej z przedstawionych powyżej kwestii, twierdzenia skarżącego należało uznać za bezzasadne. Jak słusznie bowiem wywodził Sąd pierwszej instancji, opierając się przy tym o jednolite w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Sąd w pełni podziela i akceptuje, jak również na poglądach doktryny, termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wyjaśnić trzeba, iż dokonanie zgłoszenia (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) jest czynnością procesową, wszczynającą postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chociaż nie wszystkie przepisy tego Kodeksu znajdą zastosowanie w tym postępowaniu. Przepis art. 71 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 i art. 64 k.p.a. wymaga, aby żądanie w postaci zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spełniało wymogi, określone przez prawo. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera wskazania, w jakim terminie stwierdzone braki zgłoszenia należy uzupełnić, to nie winno budzić wątpliwości, że jest to inny termin aniżeli ten, który zaczął biec z chwilą dokonania zgłoszenia, zawierającego skompletowane dokumenty. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów winien być realny w zależności od tego, jaki jest przedmiot dokumentacji, która została zakwalifikowana jako brakująca. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym w postanowieniu terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, ustawodawca ograniczył się, bowiem do wskazania tego terminu jako "określonego", ale nielogicznym byłoby przyjęcie, że organ ten nie jest już związany żadnym terminem. Ograniczenie organu, w przypadku wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, do możliwości wniesienia sprzeciwu w trzydziestodniowym terminie, po uzupełnieniu braków, bądź upływie terminu do ich usunięcia, należy wyprowadzić z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 207/08, niepubl.). Z tych też przyczyn, wniesienie sprzeciwu przez organ w warunkach niniejszej sprawy należało uznać za dokonane z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w powyższym przepisie. Odrębnym zagadnieniem, będącym również przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest natomiast kwestia dotycząca dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie postanowienia opartego na art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim określone w tymże postanowieniu braki, w ocenie organu, nie zostały przez stronę skarżącą wykonane. Podzielić należało w tym zakresie wątpliwości skarżącego o tyle, że uzasadniały one uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie wniesienie przez organ sprzeciwu poprzedzone zostało wydaniem postanowienia, w którym nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dostarczenie wymienionych w nim dokumentów. Organ, zgłaszając sprzeciw, uznał, że nie przedłożono stosownego zaświadczenia Wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc iż nie wykonano jednego z obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Kontrolując tą decyzję, z kolei organ II instancji w odniesieniu do przyczyn zgłoszonego sprzeciwu wskazał jedynie, że "uzasadnienie decyzji Starosty Otwockiego opiera się wyłącznie na braku zaświadczeniu Wójta Gminy Kołbiel", a ponadto wskazano na błędy postępowania dowodowego, brak pozwolenia na budowę obiektu istniejącego, brak projektu budowlanego, brak analizy czy zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowym budynku jest w ogóle możliwa oraz brak ustaleń w odniesieniu do przedstawionej ekspertyzy. Powyższe wskazania zawarte w decyzji kontrolowanej wydanej w postępowaniu odwoławczym Sąd pierwszej instancji zaakceptował, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stwierdzić trzeba, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola została dokonana zarówno w oderwaniu od wydanego w sprawie postanowienia z dnia [...] maja 2009 r., bez oceny jego prawidłowości, jak i w oderwaniu od tego, co w ogóle było przedmiotem wniesienia sprzeciwu i to w sytuacji konsekwentnego podkreślania przez stronę skarżącą faktu złożenia wymaganego przez organ zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że powyższe zaświadczenie było jednym z brakujących dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r., ale co istotne jedynym, którego brak został wyraźnie określony, jako uzasadniający wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Natomiast kontrolując zaskarżoną decyzję, pominięto to, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przyczyn zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji, ale wskazał na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w oderwaniu od przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie art. 71 Prawa budowlanego oraz w odniesieniu od treści postanowienia, w którym nałożono na stronę obowiązek dokonania uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie określonych dokumentów. Powyższe uchybienia wskazują na brak możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z uwagi na brak dokonania z kolei kontroli, czy postanowienie wydane w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego spełniało dyspozycję tego przepisu w nawiązaniu do przedmiotu dokonanego w sprawie sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana ponownej oceny zaskarżonej decyzji w świetle powyżej sygnalizowanych wątpliwości. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.