II GSK 823/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 843/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 843/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia 1 października 2009 r. nr RS/67/2009 w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie § 16 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 19 czerwca 2007 r., odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej. Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że gospodarstwo rolne deklarowane do przekazania we wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie spełniało warunków określonych w § 4 pkt 5 oraz § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Jednym z warunków przyznania renty strukturalnej jest bowiem przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, którego wnioskodawca jest właścicielem bądź współwłaścicielem wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek wnioskodawcy. Tego warunku skarżący nie spełnił. Tylko w części 2,57 ha użytków rolnych deklarowane do przekazania gospodarstwo stanowiło bowiem jego współwłasność z małżonką, a w części 0,43 ha stanowiło udział współmałżonki we współwłasności z osobami trzecimi (okoliczność potwierdzona przez skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2007r). Organ stwierdził, że skarżący wyraził zamiar powiększenia przekazywanego gospodarstwa rolnego do wielkości odpowiadającej wymogom przepisów prawa poprzez zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego małżonki z osobami trzecimi. W związku z tym złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie przyznania renty strukturalnej, jednakże tego wniosku nie uwzględniono. Organ podkreślił też, że odmowa przyznania renty strukturalnej nie pozbawia skarżącego możliwości przyznania mu tego świadczenia w przyszłości, po uregulowaniu stanu prawnego gospodarstwa i złożeniu stosownego wniosku. W skardze na tę decyzję skarżący podniósł, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są dla niego krzywdzące i niezgodne z prawem, gdyż zróżnicowanie rolników posiadających 3 ha ziemi ornej i uboższych niemających takiej powierzchni narusza zasady wyrażone w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że naruszają one prawo, jednakże z innych powodów, niż wskazane w skardze. Sąd stwierdził, że w sprawie tej przy prawidłowo ustalonym, bezspornym stanie faktycznym, organy zakwestionowały spełnienie przez skarżącego warunku określonego w § 4 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Z treści powyższych przepisów wynika, że nie należą do kręgu beneficjentów pomocy finansowej osoby będące współwłaścicielami gruntów rolnych z innymi osobami niż małżonek. Ze względu na to, ograniczenie kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej zostało dokonane w rozporządzeniu, Sąd uznał za zasadne zbadanie, czy organ wprowadzając takie ograniczenie nie naruszył upoważnienia ustawowego, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), zwanej dalej: ustawą z dnia 7 marca 2007 r. W oparciu o to upoważnienie wydano szereg rozporządzeń dotyczących pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, w których w różny sposób określono zakres podmiotowy beneficjentów. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może stanowić podstawy prawnej zróżnicowania w rozporządzeniach kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej. Podstawy takiej nie może też stanowić art. 10 ust. 1 tej ustawy. Również z przepisów rozporządzenia Rady Unii Europejskiej Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2005.277.1), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 1698/2005 nie wynika, że z pomocy finansowej mogą korzystać tylko osoby fizyczne posiadające gospodarstwa rolne będące przedmiotem ich odrębnej własności lub własności małżonka albo stanowiące przedmiot ich współwłasności z małżonkiem. Brak jest także przepisów pozwalających nowym państwom członkowskim na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego tej formy pomocy finansowej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy § 19 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. naruszają podstawowe zasady i wartości konstytucyjne, określone w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W związku z tym Sąd powołując się na art. 184 Konstytucji RP stwierdził, że skoro powyższe przepisy rozporządzenia naruszają normy ustawowe i konstytucyjne, to należy odmówić ich zastosowania. W konkluzji Sąd stwierdził, że powołane przepisy rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji, nie można bowiem różnicować kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania pomocy finansowej oraz ich indywidualnej sytuacji w aktach podustawowych. Kwestie tak istotne, jak określenie adresatów uprawnionych do danego rodzaju wsparcia, czy zasadniczych warunków po spełnieniu których możliwe jest uzyskanie wsparcia, winno być zamieszczone wprost w ustawie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 193 Konstytucji RP oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w zw. z § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. polegające na ich błędnej wykładni lub nieprawidłowym zastosowaniu. Zarzucił też niezastosowanie art. 8, art. 23 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a. Uzasadniając powyższe zarzuty organ nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można różnicować kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania pomocy finansowej oraz ich indywidualnej sytuacji w aktach podustawowych, a określenie adresatów uprawnionych do danego rodzaju wsparcia czy zasadniczych warunków po spełnieniu których możliwe jest uzyskanie wsparcia, winno być zamieszczone wprost w ustawie. W ten sposób WSA kwestionuje prawidłowość implementowania do prawa polskiego przepisów prawa wspólnotowego. Zdaniem organu, Sąd I instancji nie powinien w tej sprawie odmawiać zastosowania § 19 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., lecz mając na uwadze wagę oraz charakter dostrzeżonego problemu prawnego, powinien przedstawić w trybie art. 193 Konstytucji RP pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności wymienionych przepisów rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i w tym celu zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez TK. Sąd I instancji nie zadał takiego pytania i przekroczył swoje uprawnienia do kwestionowania zgodności wymienionych przepisów rozporządzenia z przepisami ustawowymi, wynikające z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 p.u.s.a. Opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do zakwestionowania obowiązywania i w konsekwencji odmowy zastosowania § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. WSA niezasadnie przyjął, że wymienione przepisy rozporządzenia zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu, art. 23 Konstytucji RP, którego nie zastosował Sąd I instancji, stanowi podstawę prawną do tego, by w wykonaniu upoważnienia ustawowego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. zastrzec, że warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5 powołanego rozporządzenia uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności. Brak szczegółowej analizy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz powołanych przepisów rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. doprowadził do naruszenia art. 91 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. W konkluzji organ stwierdził, że Sąd I instancji z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. dokonał oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy ARiMR na podstawie kryterium zasad sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Skargę oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że przepisy § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750), określające przesłanki uzyskania prawa do renty strukturalnej są niezgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Dokonują bowiem nieprzewidzianego w tym upoważnieniu zróżnicowania beneficjentów, powodującego wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy tych, którzy posiadają gospodarstwo rolne (lub jego część) stanowiące współwłasność z innymi osobami niż współmałżonek. Zdaniem Sądu przepisy te naruszają również podstawowe zasady i wartości konstytucyjne, określone w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Na tej podstawie Sąd odmówił zastosowania tych przepisów rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie składu orzekającego NSA przedstawione stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie błędne. W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 715/10 (orzeczenie dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń – orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd aktualny na gruncie rozpoznawanej sprawy, zgodnie z którym przepisy § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. i nie godzą w konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia wyrażoną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. nie narusza tym samym art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Podzielając to zapatrywanie należałoby dodać, że Sąd I instancji błędnie upatruje w spornych przepisach rozporządzenia ograniczeń podmiotowych w dostępie do pomocy w postaci renty strukturalnej. Nie dotyczą one bowiem bezpośrednio ubiegającego się o takie świadczenie, lecz gospodarstwa, które ma być przekazane następcy. Przepisy te nie eliminują z kręgu starających się o rentę producentów rolnych wyłącznie z tego powodu, że są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego z inną osobą niż współmałżonek. Nie pozwalają jedynie na wliczenie do obszaru przekazywanego gospodarstwa tych nieruchomości, które stanowią współwłasność (wnioskodawcy lub jego małżonka) z innymi osobami niż współmałżonek. Sąd I instancji nie uzasadnił również dostatecznie postawionego tym przepisom zarzutu naruszenia podstawowych wartości i zasad konstytucyjnych, określonych w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Nie byłoby to łatwym zadaniem, jako że według składu orzekającego NSA przewidziane w nich ograniczenia wydają się racjonalne i uzasadnione. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że renty strukturalne nie są tylko świadczeniem zaopatrzeniowym dla rolników w wieku zbliżającym się do wieku emerytalnego. Zostały przede wszystkim pomyślane jako instrument wspierania rozwoju obszarów wiejskich, na co wskazuje już tytuł ustawy, w której je przewidziano. Temu rozwojowi ma m. in. służyć przyśpieszenie zmiany "pokoleniowej" w rolnictwie – przejęcie gospodarowania przez młodszych następców przekazującego gospodarstwo. Istotne znaczenie ma więc nie tylko przeniesienie własności na następcę, ale również prowadzenie przez niego produkcji rolnej. W związku z tym przedmiotem przekazania powinny być tylko takie składniki gospodarstwa rolnego, którymi przekazujący włada w taki sposób, że może je przekazać następcy do gospodarczego wykorzystywania. Niewątpliwie ten warunek spełniają nieruchomości będące własnością wnioskodawcy i własnością małżonka albo współwłasnością małżonków. Zakłada się bowiem, że renta strukturalna przyznana rolnikowi pozostającemu w związku małżeńskim jest w istocie świadczeniem dla obojga małżonków, o czym świadczy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wyrażenie zatem zgody przez współmałżonka wnioskodawcy na przekazanie nieruchomości stanowiącej jego odrębną własność albo współwłasność małżeńską uznano za oczywiste. Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do nieruchomości stanowiących współwłasność jednego z małżonków z innymi osobami. W stosunkach wiejskich współwłasność gospodarstwa rolnego ma najczęściej (poza małżeńską wspólnością ustawową) źródło w spadkobraniu. Jest więc współwłasnością ułamkową (art. 1035 k.c.). We współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom (współwłaścicielom). Żaden z nich nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu przysługuje bowiem jednakowe prawo do całej rzeczy, na równi z pozostałymi współwłaścicielami. Z tego powodu współwłasność ułamkowa, jako w dużej mierze przypadkowa i przejściowa nie służy określonemu celowi społecznemu lub gospodarczemu. Udział we współwłasności ułamkowej jest oczywiście zbywalny. Jednakże z art. 1036 k.c. wynika, że spadkobierca nie może rozporządzać udziałem w przedmiocie należącym do spadku bez zgody pozostałych spadkobierców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych właśnie powodów prawodawca wyłączył możliwość zaliczenia do gospodarstwa rolnego, przekazanego za rentę, użytków rolnych stanowiących współwłasność wnioskodawcy lub jego współmałżonka z innymi osobami. Wnoszący skargę kasacyjną na rozprawie przed NSA w dniu 1 września 2011 r. podał do protokołu, że brakująca do spełnienia wymogu przekazania gospodarstwa o powierzchni 3 ha, (jako warunku przyznania renty strukturalnej) część gospodarstwa rolnego stanowi współwłasność spadkową małżonki skarżącego z osobami trzecimi. Gospodarstwo spadkowe jest współwłasnością kilku osób, które nie doszły do porozumienia co do jego użytkowania, w związku z czym wszczęto postępowanie o zniesienie wspólności spadkowej. Z uwagi na brak porozumienia po stronie spadkobierców i toczące się postępowanie sądowe o dział spadku, nie mogło nastąpić skuteczne rozporządzenie przez żonę skarżącego udziałem we wspólności spadkowej. Z tych powodów należy uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. polegającego na ich błędnej wykładni i odmowie zastosowania. Omówione naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok oraz oddalić skargę J. K. Organy orzekające w tej sprawie dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowo je zastosowały odmawiając skarżącemu przyznania renty strukturalnej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.