IV SA/Wa 821/09

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 roku sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2008r. odmawiającą A.W. i M.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] z projektowanym dojazdem przez drogę dojazdową, wydzieloną jako służebność z ww działek, włączoną do ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podał iż regulacja ta zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego. Celem tej zasady jest powstrzymywanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową istniejącą już na terenie, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Punktem wyjścia dla ustalenia, że inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest stwierdzenie, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, odnosząc je nie tylko do działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem, ale do tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, podkreślając jednocześnie że sąsiedztwo to powinno być rozumiane jako obszar tworzący całość pod względem urbanistycznym i powinno być określone dla każdego przypadku oddzielnie, przy uwzględnieniu charakterystyki obszaru. Przenosząc powyższe rozważania na stan spraw Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany. Z analizy wynika, iż ul. [...] dzieli obszar analizowany na dwie części o całkowicie odmiennym sposobie zagospodarowania i zabudowy. Na części obszaru analizowanego położonej na zachód od tej ulicy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zieleni, zamykająca teren osiedla C., natomiast obszar położony po wschodniej od tej ulicy, gdzie znajdują się działki objęte wnioskiem, stanowi kompleks rolno – leśny i pozostaje niezabudowany. Z podziału obszaru analizowanego na dwie części, o różnym charakterze urbanistycznym należało wysnuć wniosek, że za sąsiedztwo urbanistyczne działek objętych wnioskiem można uznać jedynie działki położone po wschodniej stronie ul. [...]. Z uwagi na fakt, iż po wschodniej stronie ul. [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to realizacja wnioskowanej zabudowy jest niemożliwa, gdyż byłaby ona zlokalizowana wewnątrz obszaru niezabudowanego, stanowiącego kompleks gruntów rolnych i leśnych. Realizacja na działkach objętych wnioskiem planowanej zabudowy nie stanowiłaby kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania działek położonych po tej samej stronie ul. [...]. Działki te, jako niezabudowane, będące kompleksem rolno – leśnym, stanowią pod względem urbanistycznym odrębną całość od działek położonych po przeciwnej stronie ul. [...], będących działkami zabudowanymi. Planowana funkcja godziłaby zatem w stan istniejący. Zatem nie zostałby spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ zauważył, iż przedstawiona przez wnioskodawców prywatna analiza spornego terenu nie stanowi zaprzeczenia ustaleń organu. Zaś odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców, że po wschodniej stronie ul. [...] również znajdują się działki zabudowane, w kwartale ograniczonym ul. [...],[...],[...] i [...], stwierdził iż kwartał ten znajduje się po zachodniej stronie ul. [...], co można ustalić na podstawie porównania map znajdujących się w aktach sprawy z dostępnymi powszechnie planami tej części W. Nadto organ zauważył, iż rozpatrując sprawę ustalenia warunków zabudowy należy badać jedynie stan istniejący w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może opierać się na stanie, który już nie istnieje (nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego), ani też na postulatach co do zabudowy i zagospodarowania terenów zawartych w studium. A. W. i M. W. w skardze wniesionej na powyższą decyzję organu odwoławczego [...] marca 2009r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz art. 6 K.p.a. Zdaniem skarżących badanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu jedynie o fragment terenu objętego analizą urbanistyczną, z pominięciem działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a tym samym pozwalających określić ww wartości jest niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcia "działka sąsiednia" nie należy zawężać wyłącznie do działki przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wniosek o warunki zabudowy dotyczy inwestycji mającej polegać na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, badając zatem dopuszczalność jej realizacji organy powinny odnieść się do działek położonych w granicach obszaru analizowanego, na którym tego typu funkcja występuje (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zieleni). Ocena dopuszczalności planowanej inwestycji wyłącznie na podstawie analizy znajdujących się na tym terenie działek niezabudowanych stanowi obrazę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia organów ograniczające się do dopuszczalności planowanej inwestycji jedynie do terenu mającego funkcję, która nie pozwala wydać warunków zabudowy nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Kolegium dopuściło więc możliwość korzystania przez organy urbanistyczne z "władztwa planistycznego" na etapie ustalania warunków zabudowy. W tym względzie doszło do naruszenia zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z [...] marca 2009r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] lipca 2008r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy. Podstawą utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było podzielenie jego stanowiska odnośnie niespełniania przez wnioskowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej w skrócie: p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. – określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 p.z.p. Jednym z tych warunków, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: rozporządzeniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1 ( zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W kontrolowanej sprawie organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy – zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 rozporządzenia – wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, iż obszar poddany analizie nie tworzy jednorodnej urbanistycznej całości i zgodnie ze specyfiką terenu wyróżniono dwa obszary funkcjonalno – przestrzenne, przedzielone ulicą [...], tj. obszar znajdujący się po zachodniej stronie tej ulicy (zwany dalej: obszarem zabudowanym) i obszar znajdujący się po wschodniej stronie tej ulicy (zwany dalej: obszarem niezabudowanym). Obszar zabudowany to rejon urbanistyczny, na którym występuje jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa, usytuowana wśród zieleni leśnej, charakteryzująca się niską intensywnością i małymi gabarytami (budynki parterowe z poddaszami użytkowymi), z fragmentem włączonym do Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar niezabudowany, na którym skarżący zamierzoną inwestycję chcą realizować, to rejon, na którym występuje zwarty kompleks leśno – rolny, chroniony ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanym ekosystemie oraz pełniący funkcję korytarza ekologicznego - tworzący [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Organ uznał, iż planowana inwestycja w tym konkretnie obszarze nie jest zgodna z jego specyfiką. W obszarze tym z racji braku zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, ani też nowej linii zabudowy. Nie można określić wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek sąsiednich w tym rejonie. Zaś wielkości tego wskaźnika zaproponowanie przez inwestorów znacznie przewyższają parametry średnie intensywności w odniesieniu do zabudowy znajdującej się w obszarze zabudowanym. Podobne ustalenia poczyniono odnośnie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ostatecznie organ stwierdził, iż analizując zagospodarowanie terenu w aspekcie przestrzennym i funkcjonalnym planowana zabudowa w obszarze niezabudowanym (stanowiącym kompleks leśno – rolny) godziłaby w zastany stan zagospodarowania i w dotychczasową funkcję tego obszaru. Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy rozróżnienie pojęć "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" ma logiczne uzasadnienie, bowiem odnosi się do sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze składającym się z dwóch rożnych form zagospodarowania. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, iż w sprawie nie doszło – wbrew twierdzeniu skarżących - do naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz art. 6 K.p.a. Oznacza to, iż Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego w skardze, iż badanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu jedynie o fragment terenu objętego analizą urbanistyczną, z pominięciem działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a tym samym pozwalających określić ww wartości, jest niedopuszczalne i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Rozważając powyższy aspekt sprawy rację mają skarżący, iż pojęcia "działka sąsiednia" nie należy zawężać wyłącznie do działki przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem i organy wcale takiego zawężenia powołanego pojęcia nie dokonały w sprawie. Jak już wyżej zauważono art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Przez pojęcie "sąsiedztwa", jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 kwietnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 2410/06, publ. Lex nr 519044), "nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W piśmiennictwie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość". Innymi słowy, w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (tak wyroki: NSA z 4.07.2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295; z 8.08. 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144; z 22.02.2002r., sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346); jak też: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, str. 493-499). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. (wyrok WSA w Olsztynie z 10.11.2009r., sygn. akt II SA/Ol 869/09, publ. Lex nr 531604). Pewnym wyznacznikiem określającym granice sąsiedztwa – w ocenie Sądu – może być również regulacja § 4 rozporządzenia - stanowiąca o linii zabudowy. Na przykład obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się "jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", czy "jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego" kiedy linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zatem skoro obowiązująca linia nowej zabudowy winna być "przedłużeniem" czy "kontynuacją" linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to uprawnioną jest teza, iż sąsiedztwo można ograniczyć do zabudowy istniejącej po jednej stronie drogi. Wszystko to prowadzi jednak do nadania pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą jednak należy określić dla każdego przypadku oddzielnie i do zasady tej zastosował się organ w kontrolowanej sprawie. Słusznie organy przy tym nie utożsamiły obszaru analizowanego z obszarem tworzącym pewną urbanistyczną całość. Mianem obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość w niniejszej sprawie nie można określić obszaru objętego analizą, bowiem obszar ten takiej urbanistycznej całości nie tworzy. Składa się on z obszaru zabudowanego (zurbanizowanego) i obszaru niezabudowanego (kompleksu rolno – leśnego). W sytuacji zaś, gdy obszar objęty granicami analizy nie tworzy urbanistycznej całości, to pojęcie działki sąsiedniej należało ograniczyć do części tego obszaru, w której położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszaru niezabudowanego. Dokonując zatem analizy stanu zagospodarowania wokół spornej nieruchomości nie można było uznać za działki sąsiednie działek zabudowanych znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], z uwagi na fakt, iż działki te nie są położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Inaczej mówiąc, w okolicznościach tej sprawy nie można było działki sąsiedniej pojmować w tak szerokim znaczeniu, że wystarczyłoby wybrać do analizy zabudowaną działkę z obszaru zabudowanego, w sytuacji gdy teren działki inwestycyjnej z trzech stron jest terenem niezabudowanym, a jedyną istniejącą zabudową jest zabudowa po drugiej stronie drogi. Niewątpliwie zabudowa o planowanej funkcji na obszarze niezabudowanym o przeznaczeniu rolno – leśnym, przyjętym jako jej sąsiedztwo, godziłaby w zastany stan rzeczy, nie dając się pogodzić z istniejącą funkcją, co też podkreślił organ. Zamierzona zabudowa szeregowa na pewno nie tworzyłaby wśród kompleksu rolno – leśnego harmonijnej całości, zatem nie wkomponowywałaby się z charakterystycznymi tylko jej cechami i gabarytami w otaczającą ją przestrzeń. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozumienie sąsiedztwa ograniczającego się do obszaru niezabudowanego zostało uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego, będącego gwarancją zasady dobrego sąsiedztwa i zagospodarowania danego terenu. Wyznacznikiem niespełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. były zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna. W aspekcie całokształtu sprawy zauważenia wymaga, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji tylko dlatego, że na "terenie analizowanym" jest działka o takiej zabudowie, ale ochrona ładu przestrzennego. Takiego automatyzmu słusznie nie zastosowały w sprawie organy, które sąsiedztwo działki objętej projektowaną inwestycją określiły w zgodzie ze specyfiką okolicy. Właściwie zatem oceniły i uzasadniły, że istniejący stan zagospodarowania terenu wokół inwestycji uniemożliwia realizację planowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego. Skoro w prawidłowo określonym, jak to zostało wykazane, przez organy sąsiedztwie, brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu, to odmowę ustalenia warunków zabudowy należało uznać za trafną. Na marginesie dodać należy, iż pomimo ogólnego i prawidłowego założenia, że do oceny sąsiedztwa liczy się jedynie obszar niezabudowany, organ pierwszej instancji również wykazał, że wnioskowana zabudowa odbiegałaby od pewnych cech i parametrów zabudowy istniejącej na obszarze zabudowanym. W kontekście treści skargi oraz wypowiedzi uczestnika postępowania na rozprawie, stosownym jest podkreślić, iż organ ocenił spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przeszłe, niezrealizowane zamierzenia zmiany zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy uznał, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.