II OSK 1127/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2089/09 w sprawie ze skargi K. G. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 2089/09, odrzucił skargę K. G. na pismo Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: a) Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent zezwolił K. G. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych przewidzianych pod budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W decyzji tej ustalono, iż roczna opłata z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze stanowi 10% należności, wynosi 87,8 ton ziarna żyta i będzie płatna przez okres 10 lat od 2008 r. do 2017 r., w terminie do 30 czerwca każdego roku. Decyzja stała się ostateczna w dniu 20 lutego 2008 r. Wysokość opłaty została obliczona w piśmie Prezydenta z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. K. G. w dniu 23 marca 2009 r. uiścił opłatę za 2008 r. w wysokości 51.178,62 zł. Następnie wystąpił o jej zwrot ponieważ objęty decyzją grunt nie został wyłączony z produkcji rolniczej i w dalszym ciągu stanowi użytki rolne. b) Prezydent pismem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, iż skoro od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie wniesiono odwołania i wnioskodawca został poinformowany (pismem z dnia 2 czerwca 2008 r.) o wysokości opłaty rocznej, a na gruncie nie podjęto do tego czasu żadnych prac budowlanych, to należało zwrócić się o przesunięcie terminu płatności ustalonego decyzją o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skoro wniosek taki nie został złożony to termin uiszczenia należnej opłaty nie uległ zmianie a opłata została uiszczona należnie. c) K. G. w skardze na stanowisko Prezydenta zawarte w piśmie z dnia [...] września 2009 r., wniósł o jego uchylenie, uznanie uprawnienia skarżącego do skutecznego żądania zwrotu oraz wskazania Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Mazowieckiego obowiązku zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty rocznej. K. G. zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie artykułów 6 i 7 K.p.a., art.12 ust.1 oraz art.4 punkty 11 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz.1266, powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.ochr.gr.rol.leśn."). 2. Postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 2089/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. G. na pismo Prezydenta z dnia [...] września 2009 r. Ustalanie obowiązków związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji zostało uregulowane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Artykuł 4 ust.1 pkt 13 u.ochr.gr.rol.leśn. zawiera definicję opłaty rocznej, zaś art.12 ustępy 7, 8 i 14 ustawy określają szczegółowy sposób ustalenia jej wysokości. Skoro akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) wystąpienie określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, to musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) – z jednej strony oraz możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Starosta jest właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, którym (art.5 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn.). Natomiast żaden z przepisów ustawy nie przyznał staroście kompetencji do podejmowania czynności w sprawie zwrotu należności. Z tego względu nie można uznać, aby pismo z dnia [...] września 2009 r. Prezydenta m. st. Warszawy (wykonującego zadania starosty) podlegało kontroli sądowej w trybie art.3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. "). Zgodnie z przepisami zamieszczonymi w rozdziale 6. u.ochr.gr.rol.leśn. roczne opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych, są dochodami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Środkami Terenowego Funduszu dysponuje samorząd województwa (art.24 ust.4 oraz art.23 ust.3 pkt 1 i 2 u.ochr.gr.rol.leśn.). Przepisy nie wskazują wyraźnie, aby gestor terenowego Funduszu związany był stanowiskiem organu właściwego do orzekania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Starosta określa należności z tytułu tego wyłączenia (art.11 ust.1a u.ochr.gr.rol.leśn.). Natomiast brak podstawy prawnej do władczego zajmowania stanowiska przez starostę bądź przez gestora Funduszu w przedmiocie tych należności po wydaniu odnośnej decyzji. Sam "zwrot należności" jest czynnością materialno-techniczną. która nie wymaga wydania żadnego aktu administracyjnego. W przypadku pozostawania organu w bezczynności stronie przysługuje skarga na bezczynność (art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Sąd I. instancji skargę odrzucił ponieważ zaskarżono akt, który nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). 3. K. G. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię (1) art.24 ust.4 oraz art.5 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn., skutkującą uznaniem, iż organem właściwym do zarządzenia zwrotu nienależnej opłaty jest samorząd województwa oraz (2) niezastosowanie art.12 ust.1 w zw. z art.4.punkty 11. i 13. u.ochr.gr.rol.leśn, przez co Sąd nie dokonał merytorycznego rozpoznania skargi. W efekcie Sąd I.instancji pozbawił skarżącego i organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego postępowania oraz pozostawił wadliwy akt w obrocie prawnym. Skarga kasacyjna zarzuciła również Sądowi naruszenie przepisów postępowania (art.3 § 2 pkt 4 w zw. z art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), co skutkowało odrzuceniem skargi i odmową merytorycznego rozpoznania sprawy. Prezydent m. st. Warszawy w treści zaskarżonego aktu odmówił potwierdzenia, iż opłata została uiszczona nienależnie i stwierdzenia, iż z tego powodu winna zostać zwrócona. Zaskarżony do Sądu I.instancji akt dotyczy konkretnego uprawnienia skarżącego do domagania się zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty, przewidzianej w art.12 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn. Niezasadna jest ocena Sądu I. instancji, że zaskarżony akt nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Artykuł 5 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn. wprowadził domniemanie kompetencji na rzecz starosty. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I.instancji, dysponowanie przez samorząd województwa terenowym Funduszem Ochrony Gruntów Rolnych (art.24 ust.4 u.ochr.gr.rol.leśn.) (dalej "TFOGR") nie jest równoznaczne z kompetencją tegoż samorządu do zarządzenia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty. Samorząd województwa będący dysponentem TFOGR posiada prawo do gromadzenia środków Funduszu i dysponowania nim, ale nie jest właściwy do podejmowania decyzji w sprawie ustalania obowiązku uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy też ustalania właściwej wysokości nienależnie uiszczonych opłat. Właściwym organem w niniejszej sprawie jest starosta zgodnie z art.5 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn. Logiczną konsekwencją faktu, iż Prezydent posiada kompetencje do nałożenia, a następnie egzekwowania wykonania przez skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty, jest okoliczność, że jest on uprawniony również do dokonywania sprostowań nieprawidłowości, jakie mogą pojawić się w tym zakresie, np. poprzez zarządzenie zwrotu opłaty, nienależnie uiszczonej przez Skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A:. Pismem z dnia 13 października 2008 r. K. G. domagał się, aby w trybie art.155 K.p.a. zmieniono decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2008 r. o wyłączeniu działek strony z produkcji rolniczej i ustaleniu opłaty rocznej z tego tytułu. Pismami z dnia 26 marca 2009 r., 22 maja 2009 r. i 8 czerwca 2009 r. K. G. zażądał zwrotu uiszczonej już opłaty. Pismami z dnia 17 sierpnia 2009 r. i z dnia 14 września 2009 r. K. G. oświadczył, że nie domaga się od Prezydenta zwrotu dokonanej opłaty, lecz – poinformowania Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego o obowiązku zwrotu tej opłaty na rzecz strony. W wezwaniu z dnia 27 września 2009 r., K. G. zażądał od Prezydenta wskazania Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Mazowieckiego na obowiązek zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty Natomiast w skardze z dnia 20 listopada 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako przedmiot zaskarżenia wskazane zostało pismo Prezydenta m.st.Warszawy z dnia [...] września 2009 r. "w przedmiocie odmowy dokonania przez Prezydenta czynności polegającej na wskazaniu Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Mazowieckiego na obowiązek zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty". Wspólnym mianownikiem powyższych pism K. G. jest dążenie do odzyskania kwoty już wpłaconej na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Prezydent otrzymał wniosek strony, który powinien był załatwić. Równie istotny jest fakt, że w szczegółach powyższe żądania strony nie są identyczne, co zobowiązywało Prezydenta do wezwania strony do sprecyzowania swojego żądania (art.64 § 1 K.p.a.), a następnie adekwatne jego załatwienie w tym także ustalenie właściwego trybu i organu. Ponieważ Prezydent nie załatwił żądania strony, albowiem nie wydał w tej sprawie żadnego postanowienia, ani decyzji, dlatego wniesienie skargi z zarzutami merytorycznymi byłoby przedwczesne. Strona nie wniosła do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Przedmiotem skargi z dnia 20 listopada 2009 r. było pismo Prezydenta z dnia [...] września 2009 r., które było fragmentem korespondencji organu ze stroną. Nie było jednak czynnością materialno-techniczną i dlatego prawidłowo postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wniesioną w trybie art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należało skargę kasacyjną oddalić pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (art.184 P.p.s.a.). Błędy uzasadnienia były konsekwencją nieprawidłowej interpretacji przez Sąd I. instancji art.12 u.ochr.gr.rol.leśn., co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna. B: Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. (art.12. ust.2. u.ochr.gr.rol.leśn.). Nie budzi wątpliwości samo ustawowe "prawo do otrzymania zwrotu opłaty", uiszczonej za uzyskanie prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. C: W następnej kolejności trzeba ustalić tryb indywidualizacji powyższego uprawnienia. Zacytowany przepis używa zwrotu "właściciel otrzymuje zwrot należności" – co należy interpretować jako uprawnienie aktualizujące się z mocy ustawy z chwilą skutecznego zrezygnowania w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zacytowany przepis nie daje podstawy do wydania decyzji deklaratoryjnej, lecz — jest podstawą podjęcia czynności materialno-prawnej czyli zwrotu opłaty. "Zwrot nienależnej bezspornie opłaty za korzystanie z zezwoleń [...] nastąpić powinien w takim samym trybie, jak jej pobranie, tzn. czynności materialno-technicznej" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., II GSK 91/07). Ma tu odpowiednie zastosowanie reguła wymieniona w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2008 r.,II SA/Ol 366/08: "gdy obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy, dokonanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialno-technicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym lub w drodze samoobliczenia". Na poparcie swego stanowiska WSA w Olsztynie powołał wcześniejsze orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983r. II SA 771/83, ONSA 1983r., z.2 poz.61, uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997r. OPK 1/97 ONSA 1997 z. 4 poz.149). "Sam zwrot jako czynność materialno-techniczna [...] nie będzie wymagał wydania żadnych aktów administracyjnych (brak przepisów w tym zakresie)". — ten pogląd Sądu I.instancji nie budzi zastrzeżeń. W konsekwencji sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania w trybie art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ewentualnych skarg na czynność materialno-techniczną tego rodzaju. W tym zakresie NSA nie podziela odmiennego stanowisko wyrażonego w postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2010 r. III SA/Łd 52/10: "Zwrot uiszczonych opłat rocznych od gruntów wyłączonych z produkcji leśnej, nałożonych przez regionalną dyrekcję Lasów Państwowych nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na tak określone działanie, które nie ma charakteru działalności administracji publicznej." D: Nie wyjaśnia to jeszcze trybu odmowy zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Niestety prawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w tej kwestii i dlatego konieczna jest dodatkowa wykładnia przepisu. Prawidłowo Sąd I.instancji ustalił, iż kwestia zwrotu uiszczonych opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a legalność działania organów władzy publicznej w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a nie - sądu powszechnego. Na poparcie swego stanowisko Sąd I.instancji powołał się na tezę postanowienia NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 1866/06. Sąd I.instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że "z ustawy nie wynika żeby organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych [...] miał kompetencje do władczego wypowiedzenia się co do zwrotu należności". Analogiczne stanowisko wyraził wcześniej WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Gd 792/07: czynność organu administracyjnego odmawiająca zwrotu uiszczonych, według skarżącego nienależnie, opłat jest podjęta poza trybem postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądowej zgodnie z art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odmowa nie może być zakwalifikowana jako czynność faktyczna. Czynność materialno-prawna organu (w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) dotyczy uprawnienia lub obowiązku w całości zdeterminowanego przez ustawę, które uprawniony/ zobowiązany podmiot może (powinien) realizować bez angażowania administracji publicznej i nie będąc od tej administracji uzależnionym. Takie wykonanie uprawnienia lub obowiązku bywa poprzedzone tzw. samoobliczeniem należności dokonanym przez zobowiązany podmiot. Takiej charakterystyce czynności materialno-technicznej nie odpowiada odmowa organu dokonania zwrotu pobranej płaty. Samoobliczenie strony już nie wystarcza, bowiem zostaje przez organ zakwestionowane. Strona nie może korzystać ze swego uprawnienia do dysponowania należną jej kwotą wskutek odmowy organu. Jest to wprowadzenie do porządku prawnego nowej, zindywidualizowanej dyrektywy powinnego postępowania podmiotu zewnętrznego. Kierując się ogólną regułą interpretacji prawa administracyjnego należy potraktować taką władczą wypowiedź organu, kształtującą sytuację podmiotu prawa jako decyzję (w rozumieniu art.104 K.p.a.), wydawaną w trybie art.12. ust.2. u.ochr.gr.rol.leśn. E: Sporna okazała się właściwość do ustalenia braku prawa do zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Sąd I.instancji uznał, że właściwym dla ewentualnego dokonania zwrotu opłat jest dysponent funduszu czyli samorząd województwa (art.24 ust.4 u.ochr.gr.rol.leśn.), a w konsekwencji – do niego należy ewentualne odmówienie zwrotu. Skarżący jest przekonany, że starosta jest właściwy zarówno do ustalenia opłaty, jak i - rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu. Nawiązuje w ten sposób do ogólnego domniemania z art.5 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn. "Jeżeli, przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta." Nie ma żadnych podstaw twierdzenie, że spawa ta należy do Funduszu: nie ma żadnych przepisów o kompetencjach administracyjnoprawnych Funduszu. Jeżeli strona nie żąda zmiany decyzji starosty o zwolnieniu gruntu z produkcji rolniczej i obowiązku uiszczenia opłaty, lecz domaga się zwrotu uiszczonej wcześniej opłaty, to właściwym jest dysponent funduszu na który opłata wpłynęła i z którego zwrot ma być dokonany. Tym dysponentem jest samorząd województwa. Skoro odmowa zwrotu ma nastąpić w formie decyzji, to do jej wydania właściwy jest marszałek województwa (art.46 ustawy o samorządzie województwa). F: W konsekwencji należało uznać zaskarżone postanowienie za prawidłowe pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i dlatego – oddalić skargę kasacyjną na podstawie art.184 w związku z art.182 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrzucenie skargi przez Sąd I. instancji, jak i niniejsze oddalenie skargi kasacyjnej nie zamyka stronie możliwości dochodzenia swoich praw i obrony swojego interesu prawnego. Strona nadal zachowała prawo domagania się od Marszałka Województwa Mazowieckiego wypłaty żądanej kwoty, bądź — wydania decyzji odmownej, która mogłaby być skontrolowana w administracyjnym toku instancji, a ewentualnie następnie – zaskarżona do sądu administracyjnego. Tezy: 1) Odmowa zwrotu nienależnie pobranej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest decyzją wydawaną na podstawie art.12. ust.2. u.ochr.gr.rol.leśn. w związku z art.104 K.p.a. 2) Organem administracji właściwym do wydania decyzji odmawiające zwrotu nienależnie pobranej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest marszałek województwa (art.24 ust.4 u.ochr.gr.rol.leśn. w związku z art.46 ustawy o samorządzie województwa).