I OSK 867/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2013/09 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2013/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. J., uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 17 listopada 2005 r. M. J. - funkcjonariusz służby stałej Aresztu Śledczego w Gdańsku - złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku przyznał M. J. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W dniu 5 stycznia 2009 r. M. J. złożył trzy wnioski (oświadczenia), o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2009, w których zawarł informacje, że na dzień 1 stycznia 2007 r., 1 stycznia 2008 r. oraz 1 stycznia 2009 r., zajmował lokal mieszkalny stanowiący własność jego rodziców, położony w B. przy ul. [...] na podstawie umowy najmu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku uznał, że M. J. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu 14 lipca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009 r., w sprawie przyznania M. J. od 1 stycznia 2007 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. w uzasadnieniu podkreślając, że interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ nie podzielił argumentu strony, że ustawa o Służbie Więziennej nie uzależnia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od posiadania przez funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu. W ocenie organu II instancji decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. J. podniósł, że równoważnik za remont lokalu przysługuje za zajmowany, nie zaś posiadany lokal mieszkalny, bądź jego część. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję organu I i II instancji stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) regulujące kwestie przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie są jednolicie interpretowane. Sąd I instancji wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 19/09. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu. Przy istniejącej zatem tak dużej rozbieżności w interpretacji powołanych przepisów ustawy o Służbie Więziennej, nie można, w ocenie WSA, postawić skutecznie zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku. Ocena, czy skarżącemu, który ma ustalone prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność jego rodziców, nie jest jednoznaczna w świetle uregulowań ustawy o Służbie Więziennej, a w związku z tym nie można stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu o przyznaniu M. J. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego rażąco narusza prawo. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, także w przypadku, mimo iż go nie posiada. W konsekwencji błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o Służbie Więziennej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku błędnie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzje administracyjne Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest jednoznaczna, kiedy oceniać ją w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy regulującymi uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, w szczególności z przepisem art. 91 tej ustawy określającym tytuły prawne do zajmowania przez funkcjonariuszy lokali mieszkalnych. Skoro w przedmiotowej sprawie funkcjonariusz nie posiadał takiego tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkiwał, bowiem przysługiwał on osobie trzeciej, a także od dnia 4 maja 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania to przyznanie równoważnika pieniężnego stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, nie będących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była ocena legalności decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009r. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. wydana była w trybie nadzwyczajnym, w której organ badał jedynie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Podstawą do zastosowania przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak trafnie wskazał Sąd I instancji, jest stan prawny nie budzący wątpliwości. Zatem rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Natomiast naruszenie prawa, które polega na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie ulega wątpliwości, że stosowanie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej, jak sądów administracyjnych, wywoływało rozbieżności interpretacyjne, na co zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z pierwszym poglądem, funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on, ani jego małżonek, nie legitymują się w odniesieniu do lokalu, w którym mieszka, żadnym z tytułów prawnych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 341/08). Drugi pogląd sprowadzał się natomiast do stanowiska, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na to, czy legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/04). W tak zarysowanych okolicznościach uznać należy, że skoro na gruncie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie zostało wypracowane jednolite stanowisko interpretacyjne, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji opowiedzenia się przez organ za jednym z istniejących poglądów. Przy czym sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie stosuje się, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt I OSK 878/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1378/89, publ. LEX nr 46253). Wobec powyższego, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.