I SA/Wa 1930/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia [...] pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania S. C. dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika M. B. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że S. C. wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Burmistrz M. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Organ wskazał, że wnioskodawca nie posiadał wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianego pracownika określonych w § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 998, ze zm.), gdyż odbyty przez niego w 1993 r. kurs [...] dla instruktorów praktycznej nauki zawodu nie obejmował 10 godzin zajęć z praktyki metodycznej. Wnioskodawca wymagane uprawnienia nabył dopiero w dniu [...] września 2006 r., już po rozpoczęciu nauki zawodu przez młodocianego pracownika, tj. po dniu [...] stycznia 2005 r. Zdaniem organu I instancji z przepisu art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) wynika, że warunkiem uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia pracownika jest posiadanie wymaganych uprawnień przez pracodawcę od początku kształcenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. C. złożyły odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że jest to czwarta niekorzystna dla niego decyzja wydana w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego organ arbitralnie i dowolnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, ignorując dowody przemawiające na korzyść strony. Skarżący do wniosku o dofinansowanie załączył zaświadczenie z [...] Sp. z o.o., na którym "metodyka praktyczna nauki zawodu" widnieje, natomiast ewentualne wątpliwości wiążą się jedynie z nieprawidłowo opisanym w tej części zaświadczeniem. Organ nie zbadał rzeczywistego zakresu kursu, w szczególności pomijając możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań osób kierujących [...] organizującym kurs. Ponadto organ nie zasięgnął opinii Cechu lub OHP co do kwalifikacji zawodowych skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przez skarżącego wymogów instruktora praktycznej nauki zawodu w chwili rozpoczęcia nauki zawodu przez młodocianego pracownika. Organ przywołał treść § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie praktycznej nauki zawodu i stanął na stanowisku, że w sposób jasny rozróżnia on pojęcia "metodyki" oraz "praktyki metodycznej". Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie z dnia [...] maja 1993 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. w Z. zdaniem Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości co do przebiegu kursu. Mówi ono wprost, że kurs miał na celu "podwyższenie kwalifikacji" i obejmował 80 godzin wykładów teoretycznych, w tym 10 godzin "metodyki praktycznej nauki zawodu", nie przeprowadzono zaś żadnych zajęć praktycznych. Przytoczone przepisy wymagają, aby kurs obejmował zarówno zajęcia z metodyki, jak i z praktyki metodycznej. Zatem gdyby przyjąć, że 10 godzin zajęć teoretycznych z "metodyki praktycznej nauki zawodu" stanowiło wbrew treści zaświadczenia 10 godzin zajęć praktycznych z "praktyki metodycznej", to wówczas kurs nie spełniałby z kolei wymogu przeprowadzenia zajęć z metodyki. Równocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższe wnioski potwierdza przedstawione przez skarżącego zaświadczenie o ukończeniu kursu z dnia [...] września 2006 r. wystawione przez [...] w Z., w którym wskazano, że celem kursu było "uzyskanie uprawnień instruktora praktycznej nauki zawodu". O ile zatem celem kursu z 1993 r. było "podwyższenie kwalifikacji", o tyle celem kursu z 2006 r. było "uzyskanie uprawnień instruktora praktycznej nauki zawodu". W opinii organu II instancji skoro zdaniem skarżącego już ukończenie kursu z 1993 r. dawało mu uprawnienia instruktora praktycznej nauki zawodu, to w jakim celu miałby uczestniczyć w kolejnym kursie, którego celem było właśnie uzyskanie takich uprawnień. Równocześnie Kolegium stanęło na stanowisku, że przedstawione przez skarżącego opinie oraz decyzje organów podatkowych nie stanowią dowodu uzyskania uprawnień przez skarżącego. W obu bowiem przypadkach poszczególne organy wyrażały jedynie swoje oceny co do wydanych zaświadczeń, natomiast żaden przepis prawa nie przyznaje ani kuratorium oświaty, ani organom podatkowym uprawnienia do wiążącego określania uprawnień skarżącego jako instruktora praktycznej nauki zawodu. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 426/08 organ odwoławczy uznał, że nabycie wymaganych uprawnień w trakcie szkolenia pracownika nie daje prawa do uzyskania dofinansowania. Niezależnie od powyższego podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącego organ I instancji dokonał obszernej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również dokumentów przedstawionych przez skarżącego i trafnie wywiódł, że skarżący nie posiadał uprawnień instruktora praktycznej nauki zawodu w dacie rozpoczęcia szkolenia młodocianego pracownika. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. C. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów proceduralnych oraz niezgodną ze stanem rzeczywistym kwalifikację stanu faktycznego. Podniósł m. in., że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż całe postępowanie prowadzone było poza Urzędem Miejskim w [...], który jest jednostką organizacyjną gminy powołaną zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Wyjaśnił, że w sprawie przedłożył dwie opinie [...] Kuratorium Oświaty uznające zgodność z obowiązującymi przepisami ukończonego przez niego kursu, natomiast organ dysponował opinią przeciwną kuratorium. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji, organ wystąpił do Kuratorium o kolejną opinię w sprawie, zgodnie z którą kurs organizowany przez [...] nie spełnia wymogów. Wynikiem takiego działania jest pominięcie w decyzji wszystkich dowodów i aspektów sprawy korzystnych dla skarżącego. Korzystne decyzje organów podatkowych organ II instancji zbył lakoniczną konkluzją, iż są to jedynie opinie, a nie dowody. Stanowisko takie, w ocenie skarżącego, jest rażąco sprzeczne z zakresem środków dowodowych dopuszczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro skarżący przedłożył dowody korzystne dla niego, organ II instancji (podobnie jak i I instancji) winien, w opinii skarżącego, wskazać dlaczego odmawia im skuteczności. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ II instancji arbitralnie zaakceptował stanowisko organu I instancji co do rzeczywistego zakresu ukończonego kursu. Mimo przeprowadzenia dodatkowych dowodów na tę okoliczność rozstrzygnięcie rzeczywistego zakresu kursu ma charakter arbitralny i nie poparty ciągiem dowodowym. W ocenie skarżącego pominięto możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań osób kierujących [...] - organizatorem kursu. Skoro kluczowe dla sprawy jest ustalenie rzeczywistego przebiegu kursu odstąpienie przez organ od odebrania zeznań i pominięcie przy wydaniu decyzji korzystnego dla niego stanowiska [...] skarżący uznał za poważne naruszenie kodeksowego wymogu ustalenia prawdy obiektywnej. Ponadto organ II instancji nie dołożył należytej staranności by zasięgnąć opinii Cechu lub OHP co do posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Skarżący podkreślił, że jako [...] zrzeszony w Cechu polega na pomocy merytorycznej i prawnej organizacji samorządu [...]. Skoro Cech uznał, iż spełnia on kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne do kształcenia młodocianego i podpisał ze nim stosowne umowy, obecną odmowę przyznania dofinansowania skarżący uważa za niezrozumiałą. Każda umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego zawierana jest za pośrednictwem Cechu i poparta podstawą prawną. Podczas podpisywania umowy dokonano analizy kwalifikacji skarżącego, a organ wydający decyzję zobowiązany jest do dojścia do prawdy materialnej, ustalenia rzeczywistej zawartości kursu, który odbył skarżący, a nie jedynie do analizy formalnej dokumentacji. Skarżący podkreślił, że w swej pracy zawodowej dąży do podnoszenia kwalifikacji zawodowych i z tego względu uczestniczy w różnych kursach, co nie może być oceniane na jego niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana przez Sąd sprawa dotyczy dofinansowania pracodawcy kosztów kształcenia młodocianego pracownika z tytułu nauki zawodu. Okoliczności faktyczne sprawy są zasadniczo jasne i bezsporne. W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja pierwszej z przesłanek określonych w art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty (j. t. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), czyli tego, czy pracodawca powinien posiadać kwalifikację wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych już w dniu zawarcia umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, czy też uzyskanie takich uprawnień w trakcie wykonywania umowy jest wystarczające do uznania, że spełnione zostały warunki określone tym przepisem, stanowiące jedną z koniecznych przesłanek przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Materialnoprawną przesłanką zapadłych w tej sprawie decyzji stanowi zatem art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o system oświaty oraz § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 998, ze zm.). Z przepisów tych wynika m. in., że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków określonych w ust. 1 art. 70b. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Do wniosku należy dołączyć kopie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 art. 70b, umowy o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego oraz dyplomu, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunku określonego w ust. 1 pkt 2 art. 70b. Instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa, powinni posiadać co najmniej tytuł mistrza w zawodzie, którego będą nauczać, lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu, którego będą nauczać, i przygotowanie pedagogiczne wymagane od nauczycieli, określone w odrębnych przepisach, lub ukończony kurs [...], organizowany na podstawie odrębnych przepisów, którego program został zatwierdzony przez kuratora oświaty i obejmował łącznie co najmniej 70 godzin zajęć z psychologii, pedagogiki i metodyki oraz 10 godzin praktyki metodycznej, albo ukończony przed dniem [...] stycznia 1993 r. kurs [...] uprawniający do pełnienia funkcji instruktora praktycznej nauki zawodu, z zastrzeżeniem ust. 5 § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu. Z przepisów tych wynika, że celem całego systemu kształcenia zawodowego młodocianych jest zapewnienie im takich warunków, które pozwalają na zgłębienie praktyki danego zawodu pod okiem doświadczonego, spełniającego dokładnie określone warunki instruktora. W tym też celu prawodawca ukształtował wymogi, jakim musi sprostać osoba, która chce nabyć uprawnienia do kształcenia młodocianych pracowników w danym zawodzie. Ustawodawca powołał do życia instytucję instruktora praktycznej nauki zawodu, aby zapewnić prawidłowy tok szkolenia młodocianego pracownika. Poza wszelkim sporem pozostaje fakt, że osoba prowadząca szkolenie powinna się legitymować odpowiednimi kwalifikacjami oraz posiadać takie doświadczenie zawodowe, aby w prawidłowy sposób ukształtować zawodowo przyszłego [...]. Jednakże ustawodawca nigdzie nie uzależnia przyznania przedmiotowego dofinansowania od spełnienia warunków dotyczących kwalifikacji pracodawcy w chwili zawarcia umowy. Nie wystarcza zatem w niniejszej sprawie kierowanie się jedynie literalnym brzmieniem przywołanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu konieczne jest w tej sytuacji dokonanie wykładni celowościowej art. 70b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten niewątpliwie ma na celu umożliwienie młodym ludziom praktycznej nauki zawodu. W tym przypadku zapewnienie młodym ludziom zdobywającym wykształcenie zawodowe możliwości praktycznej nauki zawodu stanowi realizację konstytucyjnego prawa do nauki wyrażonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 441/08 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że kierunek interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty można też wywieść z samej preambuły tej ustawy. Dlatego też nie do zaakceptowania jest bardzo formalistyczna interpretacja omawianego przepisu ustawy o systemie oświaty, przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji, nie znajdującą zresztą oparcia nawet w literalnej wykładni. Kierując się zatem ratio legis unormowań określonych art. 70b ustawy o systemie oświaty, nie można wywieść, że dla przyznania dofinansowania rozstrzygające znaczenie ma data zawarcia umowy oraz wyłącznie kwalifikacje jakimi pracodawca mógł wykazać się w tej dacie. Na spełnienie wymogów dotyczących przygotowania pedagogicznego i zawodowego przez osoby prowadzące praktyczną naukę zawodu należy spojrzeć całościowo, analizując cały okres trwania kształcenia pracownika. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący, jako pracodawca, od szeregu lat prowadzi praktyczną naukę zawodu. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie o ukończeniu kursu [...] dla instruktorów praktycznej nauki zawodu wydane w dniu [...] maja 1993 r. przez [...] Sp. z o.o. w Z., oświadczenie skarżącego na rozprawie oraz przyznane mu za osiągnięcia w tym zakresie przez Cech nagrody i dyplomy (na które w trakcie rozprawy powołał się skarżący). Nadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że skarżący w dniu [...] października 1994 r. uzyskał dyplom mistrzowski w zawodzie [...], ukończył w dniu [...] września 2006 r. kurs [...] organizowany przez [...] w Z., zgodnie z zawartą umową o pracę w celu przygotowania zawodowego, zarejestrowaną w Cechu, szkolił młodocianego pracownika w okresie od [..] kwietnia 2005 r. do [...] września 2007 r., szkolony młodociany pracownik uzyskał z wynikiem pozytywnym w dniu [...] października 2007 r. świadectwo czeladnicze. Z treści tych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący od kilkunastu latu prowadzi praktyczną naukę zawodu [...]. W rozpatrywanej sprawie nauka ta trwała w sumie (z dwóch umów) [...] miesięcy. W trakcie trwania umowy (w dniu [...] września 2006 r.) skarżący dodatkowo ukończył kurs [...] organizowany przez [...] w Z. W ocenie Sądu sytuacja taka nie może stanowić naruszenia art. 70b ustawy o systemie oświaty. Należy jeszcze raz pokreślić, że przepisy art. 70-70b ustawy o systemie oświaty mają na celu prowadzenie nauki przez osoby do tego odpowiednio przygotowane. Skarżący niewątpliwie takie przygotowanie faktycznie posiadał, a nie budzące wątpliwości potwierdzenie tego faktu nastąpiło przed zakończeniem cyklu szkolenia młodocianego pracownika. Podkreślić przy tym należy, że kwestia zwrotu kosztów kształcenia ma w niniejszej sprawie znaczenie subsydiarne, a nie główne, jak wynikałoby z uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Ustawodawcy chodziło bowiem o zapewnienie nauki przez osoby mające do tego właściwe przygotowanie. Inne, czysto literalne i formalistyczne, rozumienie tej regulacji prawnej stoi w oczywistej sprzeczności z jej celem. Oznacza to, że przepisy w tym zakresie nie są tak rygorystyczne, jak przyjęły to organy orzekające, a ich interpretacja wymaga uwzględnienia ratio legis tych przepisów. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu warunek określony w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty został spełniony przez skarżącego, ponieważ przed zakończeniem podpisanej z młodocianym pracownikiem umowy posiadał on już wymagane ustawą i rozporządzeniem wykonawczym uprawnienia. O tym, że cel tej nauki został osiągnięty świadczy uzyskanie przez młodocianego pracownika tytułu czeladnika w zawodzie [...]. Z podanych wyżej względów Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe ich zastosowanie. Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ oceni kwalifikacje skarżącego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.